Вопрос изменения Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» применительно к научной сфере даже не назрел, а перезрел. В нынешнем виде этот закон создает огромные проблемы для нормальной работы научных организаций и вузов и резко снижает результативность конкурсного финансирования НИР и НИОКР через федеральные и ведомственные целевые программы. Говорят о необходимости изменения этого закона очень много и на разных уровнях — с самого низа до самого верха.
В конце прошлого года президент России дал поручение внести в этот закон изменения, касающиеся особенностей проведения конкурсов на выполнение НИР, и вынести проект на рассмотрение правительства к 1 апреля 2011 г. Минэкономразвития разработало и 18 марта 2011 г. опубликовало на своем сайте соответствующий законопроект (www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/reggovpurchase/doc20110318_017). Согласно пояснительной записке, данный проект Федерального закона направлен на урегулирование вопросов, связанных с размещением заказов на выполнение научно-исследовательских работ. Предлагается дополнить закон 94-ФЗ главой 2.2 «Особенности размещения заказа путем проведения конкурса на право заключать контракт на выполнение научно-исследовательских работ».
«Не будем мелочиться»
Новый порядок проведения открытых конкурсов коснется не всех конкурсов на проведение НИР и НИОКР, а лишь тех из них, в которых заказываются НИР с предполагаемой максимальной (начальной) ценой контракта более 50 млн руб. Таким образом, новые правила проведения конкурсов, если они будут приняты, в обязательном порядке будут распространяться только на крупные работы.
Предполагается также, что размещение заказа на выполнение НИР с максимальной ценой контракта от 7 до 50 млн руб. также может осуществляться с учетом особенностей проведения открытого конкурса, предлагаемого новой главой. Если представить, что данный порядок проведения конкурсов был бы введен в действие завтра, то в рамках ФЦП «Кадры» под него могли бы попасть конкурсы для научно-образовательных центров (максимальная цена контракта — 15 млн руб.), но не конкурсы для групп под руководством докторов (максимальная цена контракта — 6 млн руб.) и кандидатов наук (максимальная цена контракта — 4,5 млн руб.). Таким образом, проект фактически ориентирован на оценку крупных прикладных НИОКР и ОКР, а собственно поисковые НИР остаются за рамками предлагаемых изменений, хотя именно в этой области неадекватность закона 94-ФЗ проявляется в наибольшей мере.
Тем не менее, лиха беда начало: если некие разумные правила вводятся сначала только для конкурсов с большим объемом финансирования работ, то в дальнейшем легко распространить их на менее дорогие контракты. Главное, чтобы правила были разумными, поэтому имеет смысл их проанализировать.
Общее впечатление: предлагается ряд верных и в принципе важных вещей. Во-первых, снижается роль критерия «цена контракта»: о бессмысленности закупки научных исследований по принципу «чем дешевле, тем лучше» не говорил только ленивый. Во-вторых, в законе прописывается необходимость научной экспертизы проектов и отчетов в области НИР.
Конечно, в настоящее время в ФЦП научно-технической направленности также проходит экспертиза заявок, однако сейчас, по закону, мнение экспертов носит консультативный характер, а все решения принимает конкурсная комиссия, составленная из представителей государственного заказчика. Можно приветствовать и предложение публиковать информацию о результатах НИР, выполненных в соответствии с контрактом, в Интернете, если речь не идет о работах, связанных с государственной тайной.
Видно, что проект проникнут стремлением разработать объективный, исключающий лоббирование механизм проведения экспертизы, прописать четкие и понятные критерии оценки квалификации участников конкурса. Однако…
Дьявол в деталях
Однако нельзя создать хорошо работающий механизм экспертизы и оценки заявок без детального знания специфики научной работы, нельзя прописать критерии и подкритерии оценки заявок, не учитывая существенных различий разных видов НИР и НИОКР — поисковых исследований в области фундаментальной науки и крупных опытно-конструкторских работ. А знания специфики научной работы авторам проекта как раз не хватает.
Начнем с критериев оценки. Предлагаемые критерии оценки заявок (с учетом их значимости) в определенном отношении являются шагом вперед по отношению к действующей версии закона 94-ФЗ: значимость содержательных критериев повышена до 65% по сравнению с нынешними 45%, соответственно, значимость критерия «цена контракта» снижена до 35%. Критерии «качество работ» и «квалификация участника конкурса» имеют значимость 40% и 25% соответственно.
Однако дело портит жесткая за-данность их содержания: критерий «квалификация участника конкурса» предлагается разбить на пять подкритериев, каждый из которых весит 5%. Только один критерий связан с оценкой квалификации участников заявленного коллектива, все остальные — оценка организации. В том числе по 5% от общей оценки заявки участника конкурса принесут максимальная сумма контракта на выполнение НИР и общая сумма всех выполненных участником конкурса контрактов на выполнение НИР, сведения о которых содержатся в самой заявке.
У авторов поправок нет понимания того, что в области научных исследований и разработок работа обычно ведется научными группами и коллективами, работающими независимо друг от друга даже в рамках одной организации. И потому оценка по валовым показателям может быть разумна в лучшем случае при сопоставлении заявок небольших организаций, претендующих на проведение объемных НИОКР и ОКР. Кроме того, в расчет не берется наличие у заявленного коллектива публикаций в ведущих международных и российских научных журналах, игнорируется и информация о выполненных в рамках грантов работах, полученных патентах, изданных монографиях и пр.
Очевидно, что оценка квалификации коллективов, работающих в области естественных и гуманитарных наук, по предложенным критериям будет совершенно не адекватной. Также понятно, что невозможно жестко задать критерии оценки, которые будут одновременно работать и для поисковых НИР в области естественных наук, и для крупных НИОКР в области технических наук.
Важной новацией, предлагаемой авторами проекта, является введение экспертных советов по направлениям науки, которые будут осуществлять оценку поступивших заявок и отчетов по выполненным НИР. В части оценки есть хорошее конкретное предложение: проводить сначала предварительный отбор заявок на основании научной экспертизы, а затем оценивать по всем критериям (в том числе по цене) только те заявки, которые состоятельны с научной точки зрения. Однако всё остальное опять же говорит о непонимании особенностей научной экспертизы.
Предлагается формировать экспертные советы, работающие два года, по отраслям науки, при этом из написанного не ясно, насколько широко авторы проекта трактуют понятие «область науки» — имеются ли в виду области науки вроде физики и математики или предусматривается более узкая специализация.
Далее — песня, которую стоит процитировать целиком: В целях формирования экспертных советов федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, направляет в 70 ведущих научных школ РФ, определенных и ранжированных в порядке, установленном указанным органом, приглашение направить в каждый из экспертных советов по одному представителю таких ведущих научных школ.
А затем: В экспертный совет включаются 35 представителей ведущих научных школ РФ, представивших свои предложения о членах экспертного совета и имеющих высший рейтинг в указанном перечне ведущих научных школ. При этом не допускается включение одного представителя ведущей научной школы РФ в два и более экспертных совета, отказ во включении представителя ведущей научной школы РФ в экспертный совет по иным основаниям не допускается.
Далее, к 35 представителям научных школ добавляется еще 15 экспертов, которых выбранные представители школ отбирают из предложенных органом исполнительной власти 40 дополнительных кандидатов. В итоге формируется экспертный совет из 50 экспертов.
Механизм ранжирования школ не ясен, также нельзя понять, идет ли речь о 70 ведущих школах по всем областям науки или в рамках какой-то конкретной области. Если подразумевается первое, то предлагается очевидная бессмыслица — нет и не может быть разумного алгоритма ранжирования в рамках единого рейтинга научных школ, относящихся к естественным и техническим, гуманитарным и общественным наукам.
Если говорится о школах в рамках одной области науки, то только в одной области («физика и астрономия») существует более 70 ведущих научных школ, имеющих гранты президента РФ, а во многих областях науки формальный статус «ведущей научной школы» имеет менее 35 школ. Соответственно, формирование экспертных советов по предложенному механизму в этих областях будет невозможно.
Не менее интересным образом предлагается проводить и оценку заявок. Нет смысла описывать всю процедуру, достаточно сказать о начальном этапе: первая часть конкурсной документации, описывающая предложения участника размещения заказа о качестве работ (документация подается в двух частях, только вторая содержит сведения об организации и заявляемом коллективе) направляется на адрес электронной почты отобранных в случайном порядке 10 членов экспертного совета, созданного по отрасли науки, сведения о которой содержатся в извещении о проведении открытого конкурса.
Таким образом, если область науки понимается в традиционном смысле, достаточно широко, то экспертиза превращается в лотерею: в самом лучшем случае 2-3 эксперта из 10 смогут хотя бы относительно адекватно оценить заявку, но нередки будут случаи, когда ни один из выбранных экспертов не сможет оценить научную содержательность заявки как грамотный профильный специалист.
Что касается процедуры подачи заявки, то помимо разделения конкурсной документации на анонимную первую часть и вторую часть, содержащую все остальные необходимые сведения, все заявки на открытый конкурс предлагается подавать в форме электронного документа, подписанного электронно-цифровой подписью участника размещения заказа. Как и раньше, одна организация сможет представить только одну заявку на один лот, и здесь игнорируется тот факт, что научные группы даже в рамках одной организации сплошь и рядом работают независимо, и запрет выдвигать более одной заявки от организации ведет к подавлению конкуренции, о развитии которой заботится само же Минэкономразвития.
В общем, несмотря на правильно выбранное направление движения, серьезного улучшения качества оценки заявок в рамках конкурсов ФЦП при принятии поправок к закону 94-ФЗ в нынешнем виде ожидать не приходится. Остается надеяться, что в процессе доработки проекта будут хотя бы в какой-то мере учтены критические замечания.
Вопрос расходования средств
Непроработанность процедур организации экспертизы и критериев оценки заявок — не единственный недостаток проекта: в нем вообще не затрагивается вопрос расходования научными группами средств, полученных на конкурсной основе — в рамках госзаказа, в форме грантов научных фондов, по хоздоговорам.
Все расходы групп, каждая из которых решает свои конкретные задачи, идут сквозь узкое горлышко 94-ФЗ вместе с расходами учреждения как целого, что создает серьезные проблемы порой даже тогда, когда речь идет о расходовании копеечных сумм на необходимые реактивы и расходные материалы.
При этом никакой логики в подобном гиперрегулировании, очевидно, нет: научные группы уже выиграли деньги на конкурсной основе, и потому, с государственной точки зрения, смысл имеет только оценка полученного результата работ. Наиболее абсурдно распространение действия закона 94-ФЗ на расходование средств, получаемых учеными в форме грантов. В таком случае даже с юридической точки зрения учреждение является только «финансовым агентом», а деньги в форме субсидий предоставляются руководителю проекта на решение конкретной задачи под его персональную ответственность.
Это было признано в том числе Минфином и налоговыми инспекциями в ходе решения вопроса об освобождении выплат по грантам РФФИ и РГНФ от налога на доходы физических лиц. Тогда с какой же стати расходование средств по грантам трактуется как государственные или муниципальные закупки? Это великая тайна, известная только некоторым чиновникам.
Спасение утопающих…
Однако, как известно, у нас «спасение утопающих — дело рук самих утопающих». Недавно появилось очередное письмо молодых ученых против применения закона 94-ФЗ в области науки (см. ТрВ-Н, № 5(74) от 15 марта 2011 г. и материалы на стр. 2-3 текущего выпуска газеты). Оно стало самым массовым из всех писем ученых, сбор подписей под которыми происходит с использованием Интернета, — на сегодняшний день его подписало более 3 тысяч молодых ученых. Сформировавшаяся при написании письма и выработке конкретных предложений по исправлению ситуации группа ученых пытается добиться внесения необходимых правок в закон 94-ФЗ, взаимодействуя с депутатами Государственной Думы, с чиновниками Минэкономразвития, Федеральной антимонопольной службы и т.д.
На состоявшемся 22 марта 2011 г. совещании в Миноэкономразвития руководство министерства выслушало мнение ученых о нетерпимой ситуации с тратами полученных научными группами в рамках конкурсов денег. Было дано поручение в ходе доработки проекта изменений в закон 94-ФЗ внести поправки, которые выводили бы расходование выигранных по конкурсам на выполнение НИР и НИОКР денег из сферы действия 94-ФЗ. Будет ли это сделано и согласуют ли подобные изменения другие ведомства, мы узнаем в ближайшие недели.
Евгений Онищенко