Когда не станет 94-ФЗ

Самым обсуждаемым в научном сообществе законом в последнее время стал закон о закупках (94-ФЗ). Особенно болезненными для ученых являются две проблемы. Во-первых, закон осложнил процесс закупок реактивов и оборудования для обеспечения научных исследований. Во-вторых, весьма странным образом происходит распределение финансирования на проведение научных работ в рамках всевозможных федеральных целевых программ, так как решающим фактором в ходе проведения конкурсов является цена, а не научная значимость.

Хотя 94-ФЗ был принят шесть лет назад специально для борьбы с коррупцией, с момента его принятия коррупции меньше не стало, а абсурда прибавилось. У многих складывается впечатление, что возникшие проблемы уже не могут быть решены какой-то косметической чисткой 94-ФЗ. Весной этого года была представлена концепция нового закона о Федеральной контрактной системе (ФКС), которая должна на новых основаниях регламентировать сферу, которая в настоящее время регламентируется 94-ФЗ. Хотя осенью законопроект уже должен поступить на рассмотрение в Государственную Думу, информации о нем очень мало.

21 июля состоялась встреча заинтересованных блогеров с заместителем министра экономического развития Алексеем Лихачевым, которая позволила узнать о готовящемся законопроекте непосредственно от одного из разработчиков закона. На встрече разговор шел преимущественно об основных идеях и принципах законопроекта, однако неформальный характер мероприятия позволял обсуждать их применимость к той сфере, которая представляет наибольший интерес для нас — науке и образованию. Такой подход представляется оправданным, так как важно, не насколько закон хорош сам по себе, а способен ли новый закон лучше, чем старый, решать проблемы, которые сегодня мешают нормальному развитию.

Кроме обсуждения нового закона нам удалось получить дополнительную информацию о поправках в 94-ФЗ, которые готовятся в настоящее время и которые должны, наконец, облегчить ситуацию с закупками для научных нужд. Итак, поправки позволят проводить закупки без тендеров в двух случаях. Во-первых, снимаются ограничения при закупках в рамках выполнения грантов. Во-вторых, если финансирование на научно-исследовательские работы получено в результате проведения конкурсов по 94-ФЗ, то проводить конкурсы еще и в ходе проведения закупок («конкурсы второй руки») также будет не нужно. Эти изменения уже согласованы с Минфином. Не хотелось бы забегать вперед, но хочется надеяться, что осенью поправки будут приняты и ситуация с закупками существенно улучшится.

Основные идеи ФКС

Теперь вернемся к самой ФКС и очень кратко рассмотрим основные идеи, легшие в ее основу. Итак, ФКС — это система норм и правил, регулирующих отношения в области закупок для государственных и муниципальных нужд. Законопроект описывает регулирование

всего цикла закупок: планирование, размещение заказа, исполнение контрактов, прием и аудит заключенных заказов.

В ФКС вводится обязательный этап прогнозирования и планирования предполагаемых закупок. На этом этапе заказчик должен будет сформировать планы закупок на очередной год, причем в планах заказчик будет обосновывать необходимость заказа, начальную стоимость и выбор процедуры размещения. Так как планирование будет открытым, то появится возможность опротестовывать неадекватные закупки уже на этом этапе.

В ФКС этап планирования считается крайне ответственным. По мнению Министерства экономического развития, это может иметь важное значение и для научной сферы. Ученые будут заранее получать информацию о планируемых конкурсах и даже вмешиваться в их организацию. Допустим, какой-либо конкурс на проведения научно-исследовательских работ собираются провести в формате конкурса с ограниченным участием, сильно сузив круг участников (применив требования к численности персонала, количеству докторов наук и т.п.). Если подобное исследование на самом деле под силу даже маленькой лаборатории, то тут можно жаловаться в ФАС.

На этапе размещения заказа ФКС также несколько отличается от 94-ФЗ. ФКС расширяет перечень способов размещения заказа, предоставляя тем самым больше свободы заказчику. Этот момент кажется довольно важным. 94-ФЗ исходил из того, что все поставщики у нас абсолютно честны, а любой заказчик является потенциально недобросовестным. В данном случае можно наблюдать иное: создаются возможности для того, чтобы заказчик мог самостоятельно подобрать способ размещения заказа для достижения оптимального результата.

Всего предлагается девять способов размещения заказа. Иллюстрацией характера изменений на этом этапе могут служить изменения системы размещения заказа у единственного поставщика (т.е. без каких-либо конкурсных процедур). Только этот способ позволяет закупать всевозможные мелочи, которые экономически нецелесообразно приобретать через тендеры, и проводить экстренные закупки, когда даже задержка на несколько дней может иметь значение. Сейчас проблема состоит в том, что в квартал таким путем можно потратить не более 100 тыс. руб. на один пункт номенклатуры (скажем, на химические реактивы). Для больших организаций эта сумма ничтожна мала. В будущем можно будет размещать без тендеров заказы на сумму не более 5% от всех средств организации, которые должны тратиться по 94-ФЗ (точнее — по ФКС). Таким образом, чем больше организация, чем больше у нее бюджет, тем больше можно тратить без тендеров. Такой порядок, возможно, окажется более разумным, чем действующий в настоящее время.

Остальные способы по мысли разработчиков закона должны позволить индивидуализировано решать разные проблемы. Одни способы размещения заказа позволяют провести закупки относительно быстро (электронный аукцион), другие — установить требование предварительной квалификации участников размещения заказа, чтобы отсечь «фирмы-однодневки» (конкурс с ограниченным участием), и т.п.

Очень серьезные изменения произойдут и на этапе исполнения контрактов. В частности, предусмотрено право заказчика на расторжение контракта в одностороннем порядке в случае нарушения существенных условий контракта и отсутствия возможности устранить нарушения в разумные сроки. Это изменение может оказаться полезным, так как в последнее время всё чаще приходится сталкиваться с откровенно недобросовестными поставщиками, а решать все вопросы в судебном порядке и слишком долго, и слишком дорого.

И, наконец, в ФКС появится система аудита, в ходе которого будет проверяться соответствие результатов заявленной потребности и проверяться обоснованность решений заказчика на всех стадиях (планирование, размещение, исполнение). Очень важно, что тематические проверки могут проводиться на всех стадиях размещения заказа, причем основаниями для них могут быть даже обращения физических лиц.

Необходимо отметить, что в ходе встречи было неоднократно подчеркнуто, что в ФКС крайне важными считаются этапы планирования и контроля результатов.

Система общественного контроля

Одна из ключевых особенностей ФКС состоит в повышении уровня информационной открытости и усилении общественного контроля. Именно общественный контроль являлся основной темой встречи, хотя, принимая во внимание запутанность и новизну темы, речь шла скорее о возникающих сложностях.

Не секрет, что достаточно часто по результатам конкурсов на право проведения научно-исследовательских работ победителями оказываются весьма странные и неожиданные организации. Самая обычная причина их победы — резкое снижение цены (демпинг). В настоящее время у научного сообщества практически нет возможности как-то повлиять на эту ситуацию. Многочисленные статьи в газетах, журналах и блогах, описывающие самые фантастические по уровню абсурда конкурсы, никак не влияют на общую ситуацию. Но в законе о ФКС как раз и говорится о необходимости контроля в таких случаях (в том числе и общественного). И, как уже было сказано, контролировать закупки можно еще на этапе планирования.

Что должно произойти, чтобы общественный контроль заработал? Нужны ли какие-то специальные механизмы в рамках закона? Прежде всего необходим удобный доступ к информации. В настоящее время работа с сайтом госзакупок оказывается достаточно сложной, а нужные сведения размещаются порой с опозданием. В будущем объем информации на сайте многократно возрастет, и если не будут созданы специальные механизмы поиска, с которыми будет удобно работать неспециалистам, все разговоры об общественном контроле так и останутся разговорами.

Еще сложнее вопрос о возможности повлиять со стороны на ход того или иного конкурса. Скорее всего, никакого простого и однозначного механизма придумать не удастся. Если заставить заказчика отвечать на каждый запрос, то это может парализовать работу; если проводить отбор запросов, то возникает необходимость в какой-то новой структуре с непонятными правами. Опять же непонятно, как будут соотноситься системы общественного контроля и аудита.

Очень сомнительно, чтобы эти вопросы могли быть разрешены быстро. Общественный контроль, как и любая другая форма самоорганизации, не может быть создан в один момент, он должен развиваться постепенно. В противном случае просто возникнет новая казенная контора, которая не будет иметь никакого авторитета и реального значения (вроде Общественной палаты). Представляется, что увеличение открытости закупок уже само по себе должно положительно повлиять на развитие общественного контроля.

Что будет с наукой?

Для нас чрезвычайно важен вопрос о том, как будет развиваться ситуация применительно к науке. Поправки, которые должны быть в ближайшее время внесены в 94-ФЗ и которые затем должны перекочевать в закон о ФКС, несколько облегчат ситуацию с закупками. После принятия закона о ФКС может измениться и ситуация с проведением конкурсов в рамках различных федеральных целевых программ. В частности, планируется существенно уменьшить вклад цены при проведении конкурсов, что поможет убрать участников, выигрывающих конкурсы путем демпинга. Однако в целом механизмы, заложенные как в 94-ФЗ, так и в ФКС, вряд ли могут быть идеально приспособлены к проведению отбора научных проектов. Это слишком специальная ситуация, и здесь необходимы иные механизмы. Обычная в мире система грантов, нацеленная на жесткий контроль результатов проводимых исследований, а не хода расходования выделяемых средств, у нас пока играет второстепенную роль. В различных документах Министерства экономического развития неоднократно говорилось о целесообразности финансировать науку через гранты, и Алексей Лихачев подтвердил, что позиция министерства в этом пункте не изменилась.

Законопроект о ФКС в самое ближайшее время будет выложен для общественного обсуждения. Пока не будет текста, обсуждать можно только общие положения, а дьявол, как известно, в деталях. Поэтому вчитываться в текст закона придется хотя бы для того, чтобы после его введения не оказаться в той ситуации, в какую мы попали весной. К тому же даже самые замечательные принципы могут привести к чудовищным последствиям при плохой реализации. Всё это не может не вызывать озабоченности.

Таким образом, с довольно высокой вероятностью в ближайшее время мы перестанем жить в эру 94-ФЗ, и очень хотелось бы, чтобы в прошлое ушло не только это словосочетание, но и проблемы, порожденные этим законом. Насколько новые правила игры окажутся более удачными, наверное, зависит в какой-то степени и от нас. Разобраться в особенностях нового закона необходимо, и лучше это сделать сейчас, пока еще есть возможность повлиять на ситуацию. Хотелось бы верить, что начавшееся обсуждение закона о ФКС будет и дальше происходить в таком же открытом стиле, а возникающие озабоченности будут услышаны и учтены разработчиками закона.

Евгений Шеваль,
канд. биол. наук,
с.н.с. НИИ физико-химической биологии
им. А.Н. Белозерского МГУ