Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)

В вопросе увеличения финансирования ведущих научных фондов многое зависит от позиции Минфина, который не склонен считать деятельность РФФИ и РГНФ значимой. Это проявилось осенью прошлого года, когда при обсуждении проекта бюджета на 2011 г. в Думе заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко предложила отложить вопрос об увеличении финансирования фондов на будущий год. В неформальных разговорах приходилось слышать пренебрежительные суждения об РФФИ от чиновников Минфина более низкого уровня и позже. В таких условиях приходится вести разъяснительную работу, апеллируя к цифрам и фактам. И вот профильный департамент Минфина впервые достаточно подробно изложил свою позицию официально.

Уважаемый Евгений Евгеньевич!

Департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки рассмотрел Ваше обращение от 8 июля 2011 г. с просьбой предусмотреть увеличение объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных Российскому фонду фундаментальных исследований (далее — РФФИ), при подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и сообщает.

В федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. РФФИ предусмотрены бюджетные ассигнования на 2011 г. в сумме 6 001 646,6 тыс. руб., на 2012 и 2013гг. -по 4 304 040,8 тыс. руб. ежегодно.

В настоящее время проводится работа по формированию проекта федерального бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.

Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. определены на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на указанный период и соответствуют основным положениям Бюджетного послания, в том числе о необходимости последовательного сокращения размера дефицита федерального бюджета.

Однако, учитывая важность осуществляемой РФФИ деятельности, при формировании предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2012-2014 гг. была изыскана возможность в условиях сохраняющейся дефицитности федерального бюджета выделить ему дополнительно по 1697 605,8 тыс. руб. на 2012 и 2013 гг. и довести объемы бюджетных ассигнований РФФИ до уровня 2011 г, т.е. до 6 001646,6тыс.руб. ежегодно, включая 2014г, что на 39,4 % превышает утвержденные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» объемы финансового обеспечения РФФИ на 2012 и 2013 гг.

Вместе с тем Департамент обращает внимание, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации в РФФИ выявлены многочисленные нарушения бюджетного законодательства, законодательства о закупках для государственных нужд, государственной собственности, некоммерческих организациях, научно-исследовательской деятельности (письма от 06.04.2011 № 1-ГП-42-2011 от 12.07.2011 № 73/2-1682-10).

Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации указывает на влияние личной заинтересованности членов совета РФФИ на объективное исполнение ими должностных обязанностей, лоббирование интересов определенных научных организаций, субъективный и избирательный подход при распределении грантов, недостаточность контроля со стороны РФФИ за использованием бюджетных ассигнований, направленных на выполнение научных проектов, непринятие мер по нецелевому использованию научными организациями выделенных им бюджетных средств, нецелевому использованию бюджетных средств самим РФФИ, заключение государственных контрактов без соблюдения установленных действующим законодательством процедур.

Также проверкой установлено, что РФФИ зачастую осуществлял финансовое обеспечение не фундаментальных научных исследований, предполагающих получение новых знаний, а издания сборников статей различных авторов, публиковавшихся ранее.

По результатам проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки Правительство Российской Федерации указывает на необходимость усиления контроля за деятельностью РФФИ и целевым использованием выделяемых ему бюджетных средств (поручение от 28.04.2011 № ВП-П8-2728).

Учитывая изложенное, Департамент полагает, что расходы РФФИ на финансовое обеспечение научных исследований могут быть увеличены не только за счет дополнительно выделенных ассигнований из федерального бюджета, но и за счет устранения допущенных нарушений.

Впервые профильный департамент Минфина (департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки) достаточно подробно изложил свою позицию по поводу финансирования РФФИ. В письме заместителя директора департамента Н.И. Макуриной от 5 августа 2011 г. №12-04-05/3528 «О Российском фонде фундаментальных исследований», текст которого приведен выше, сообщается, что, «учитывая важность осуществляемой РФФИ деятельности», бюджет фонда не будет сокращаться в ближайшие годы, как планировалось ранее : на ближайшие 3 года финансирование РФФИ предлагается сохранить на уровне 6 млрд руб. в год.

То, что бюджет фонда не будут сокращать, конечно, неплохо, однако в своих неоднократных обращениях ученые настаивали на существенном увеличении финансирования РФФИ, а не на фиксации бюджета фонда на нынешнем, недопустимо низком уровне. Что интересно, увеличение финансирования научных фондов — это не только желание научной общественности или мнение, допустим, министра образования и науки Андрея Фурсенко, если верить его словам. Необходимость усиления роли ведущих государственных фондов в финансировании фундаментальной науки зафиксирована и в стратегических документах российского правительства. В частности, подобный курс определен Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, которая говорит о необходимости «постепенного увеличения доли конкурсного финансирования научных исследований, расширение роли государственных научно-технических фондов в финансировании фундаментальных исследований».

Но даже несмотря на это, Минфин пока не склонен согласиться на увеличение финансирования фондов. В своем письме Н.И. Макурина дает понять, что РФФИ работает не так уж и эффективно, ссылаясь на выявленные Генпрокуратурой нарушения. Сами по себе претензии проверяющих инстанций (Генпрокуратуры, Счетной палаты) к РФФИ не новы, и нередко они вызваны откровенным непониманием научной специфики. Но, возможно, сейчас есть и вполне содержательные (не чисто формальные) нарушения.

В открытом доступе нет материалов проверок прокуратуры, однако можно найти некоторые данные о проверке РФФИ Счетной палатой, озвученные аудитором Счетной палаты Сергеем Агапцовым 11 июля 2011 г. в Совете Федерации [http://pravo.ru/news/view/57350/]. Помимо указания на 6 тыс. загранкомандировок в фонде, которые, вероятно, в основном являются поездками ученых на конференции при поддержке РФФИ, Сергей Агапцов говорил о «неэффективно использованных» 123,4 млн руб., которые «были оплачены фондом за невыполненные им в установленные сроки работы по созданию интегрированной информационно-аналитической системы». Кроме того, говоря об экспертизе проектов, аудитор указал на то, что «зачастую фондом осуществлялась оплата не самой экспертизы, а лишь подтверждения экспертами решений, которые принимались аппаратом фонда».

Так что, не исключено, на бюджете РФФИ пагубно сказывается не только пассивность председателя Совета фонда Владислава Панченко в отстаивании его интересов, но и его подход к распределению грантов, а также профессиональные качества приведенных им в аппарат фонда людей. Недавние истории со «случайно обнародованным одним из черновиков» нового устава фонда — вызвавшим возмущение многих людей проектом нового устава РФФИ — и проектом программы среднесрочного развития РФФИ свидетельствуют в пользу этой версии.

Но руководители фонда приходят и, можно надеяться, уходят, а фонд остается. И при всех реальных и мнимых недостатках в своей работе РФФИ, несомненно, остается наиболее эффективной из государственных структур, финансирующих научные исследования на конкурсной основе. Понятно, что чиновники из Минфина не склонны верить словам, вопрос в том, готовы ли они менять свои взгляды и пристрастия под влиянием аргументов и фактов.

Конкурсное финансирование научных исследований ведет не только РФФИ, финансируются они и в ряде ФЦП. Объем финансирования РФФИ в 2010 и 2011 гг. — 6 млрд руб. в год, а бюджетное финансирование научно-исследовательских работ только в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» по мероприятиям 1.1, 1.2, 1.3 и 1.5 в эти годы составляет примерно 8,2 млрд руб. в год. На исследования в рамках блока 1 «Генерация знаний» ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» в 2010 г. было выделено более 1,2 млрд руб., а в 2011 г. выделяется 4,9 млрд руб. При этом, согласно наиболее авторитетной международной базе данных по научным публикациям Web of Science, ссылки на поддержку РФФИ содержат 10 тыс. статей в ведущих научных журналах, в рамках же поддержанных по всем ФЦП Минобрнауки исследовательских было опубликовано 2,7 тыс. статей. Очевидно, что эти цифры — итоговый показатель результативности работы по конкурсной поддержке научных исследований.

Гораздо более низкая эффективность финансирования научных исследований в рамках ФЦП вызвана несколькими очевидными факторами, устранить которые будет очень сложно. Основные причины, как хорошо известно, — это несоответствие заданных федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ правил проведения конкурсов особенностям научно-технологической сферы и непрозрачный механизм формирования тематики работ и определения начальной цены лотов в рамках ФЦП, что дает возможность изначально формулировать тематику работ в интересах конкретных организаций-исполнителей и в разы завышать стоимость заключаемых контрактов (очередной иллюстрацией этого является публикуемая в данном номере ТрВ-Наука статья о финансировании работ по научно-технологическому прогнозированию в России).

Высказанное выше признано и на государственном уровне. Непригодность нынешнего порядка проведения конкурсов в рамках закона 94-ФЗ для научно-технологической сферы послужила основой для формулировки в декабре 2010 г. поручения президента России, согласно которому Минэкономразвития должно было урегулировать проблемы, связанные с особенностями размещения заказов на выполнение НИР. 1 апреля 2011 г. Минэкономразвития представило в правительство соответствующий законопроект, заявленной целью которого было избежание субъективизма со стороны заказчиков при рассмотрении и оценке заявок на участие в конкурсах, а также обеспечение допуска к конкурсам только квалифицированных исполнителей (см. ТрВ-Наука № 75 от 29 марта 2011 г.). Этот законопроект не был внесен в Думу в связи со сложностью разработки системы научной экспертизы в рамках госзакупок и отсутствием согласованной позиции ведомств по этому вопросу.

Серьезные проблемы с эффективностью госзакупок из-за произвола заказчиков при формировании тематики и определении начальной цены работ вообще (не только в сфере НИР и НИОКР) послужили основанием для решения о более глобальном изменении подхода к регулированию госзакупок. 15 апреля 2011 г. в составе Минэкономразвития был создан департамент федеральной контрактной системы и начата разработка законопроекта о федеральной контрактной системе (см. ТрВ-Наука № 84 от 2 августа 2011 г.), который должен быть скоро представлен в правительство.

Таким образом, существуют общепризнанные фундаментальные проблемы, резко снижающие эффективность финансирования научных исследования в рамках конкурсов по механизму госзакупок, а гораздо более высокая эффективность финансирования НИР через научные фонды однозначно демонстрируется объективными наукометрическими показателями.

Задачей Минфина является обеспечения эффективности расходования бюджетных средств. Даже если оставить за скобками «жизненную важность» (в сравнении с задачей сохранения дееспособной науки в России) и эффективность расходования сотен миллиардов бюджетных руб. на подготовку к различным пафосным спортивным и политическим мероприятиям — с этим все и так более чем очевидно — и говорить только о конкурсном финансировании науки, то вывод, казалось бы, очевиден: необходимо перераспределение бюджетного конкурсного финансирования научных исследований в пользу наиболее эффективно распределяющих его структур.

Однако происходит строго противоположное: если в 2009 г. бюджет РФФИ составлял 7,1 млрд руб., а объем финансирования исследовательских работ в рамках ФЦП «Кадры» (мероприятия 1.1, 1.2, 1.3 и 1.5) и ФЦП по исследованиям и разработкам (блок 1 «Генерация знаний») в 2009 г. составлял 7 млрд руб., то в 2011 г. финансирование РФФИ составляет 6 млрд руб., а объем финансирования исследований по вышеупомянутым мероприятиям двух ФЦП составляет 13,1 млрд руб. Происходящее может быть обусловлено чем угодно, но только не заботой об эффективности и результативности расходования бюджетных средств. Естественно, играет свою роль и то, что руководство Минобрнауки, на словах ратующее за расширение грантовой поддержки науки и увеличение бюджета научных фондов, на деле больше активности проявляет в лоббировании подконтрольных чиновникам министерства ФЦП, дающих возможность раздавать приближенным организациям многомиллионные лоты, и в продвижении мегапроектов Михаила Ковальчука.

Готов ли Минфин воспринять эти аргументы, покажет достаточно близкое будущее: проект закона о федеральном бюджете на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг. должен быть обнародован в конце сентября.

Евгений Онищенко