18 октября на сайте Министерства экономического развития была размещена вторая версия проекта закона о Федеральной контрактной системе (ФКС), который, по идее разработчиков, должен прийти на смену действующему в настоящее время Закону о госзакупках (94-ФЗ) [1]. Уже стало общим местом, что действие последнего крайне негативно сказывается на возможности заниматься наукой в России, а сам закон стал одним из наиболее раздражающих факторов для научного сообщества, свидетельством чему стал прошедший 13 октября митинг на Пушкинской площади.
Основная беда 94-ФЗ заключается в почти полном игнорировании специфики научной деятельности. В частности, закон не учитывает, что финансирование на научные исследования выделяется по конкурсам, а потому дополнительные конкурсные процедуры в ходе закупок реактивов заведомо избыточны. Оценка научных заявок по критерию цены также носит абсурдный характер.
Новый закон призван изменить сложившиеся в настоящее время практики, однако его первая версия скорее разочаровывала, о чем писал ТрВ-Наука [2]. Тем не менее, у научного сообщества были очень серьезные возможности для того, чтобы попытаться повлиять на ситуацию.
В течение всего сентября проходило общественное обсуждение законопроекта. В его ходе было сделано более тысячи комментариев, часть которых касалась статей закона, непосредственно затрагивающих ученых [3]. Предполагалось, что, в том числе и на основании сделанных в ходе общественного обсуждения замечаний, недостатки и недоработки первой представленной общественности версии будут устранены. Кроме того, ряд идей смогла донести до разработчиков Инициативная группа молодых ученых [4].
Во второй версии изменение претерпели почти все статьи, непосредственно затрагивающие интересы ученых. Так, несколько изменился раздел, касающийся трат привлеченных внебюджетных средств (ст. 14). Такие траты будут осуществляться в соответствии с законом 223-ФЗ, который, по идее, не потребует избыточных конкурсных процедур, но обеспечит «информационную прозрачность» проводимых закупок. В первой версии законопроекта под действие 223-ФЗ подпадали только гранты.
Существенным образом изменились разделы, регламентирующие значимость критерия цены в конкурсах на право проведения научно-исследовательских работ (ст. 31). По идее разработчиков, это устранит ставшую столь острой в последнее время проблему демпинга. Во-первых, для фундаментальных исследований предлагается вообще отказаться от этого критерия. Это выглядит оправданным при понимании неразумности финансирования фундаментальных исследований (как и любых других поисковых научных работ) через механизм госзакупок. Во-вторых, для всех остальных научно-исследовательских работ появляется возможность понижать значимость критерия цены до 20%. Таким образом, закон о ФКС предполагает, что научные проекты должны оценивать преимущественно не по стоимости, а по содержанию.
Кроме этого, для уничтожения демпинга при проведении научных конкурсов закон о ФКС предусматривает еще один механизм (ст. 35). Предлагается отклонять все заявки, в которых стоимость работы снижена более чем на 25 % по сравнению с начальной. Таким образом, одна из проблем, которая вызывала огромное число критических замечаний в последнее время, может быть решена.
Но это порождает вопрос о том, каким образом будут проводиться конкурсы, — иными словами, о научной экспертизе. В законе о ФКС не предполагалось детально прописывать конкурсные процедуры, но ожидалось, что в нем будут указаны некие общие принципы, на основе которых и будет организовываться экспертиза (ее будут регулировать еще и различные подзаконные акты). Прежде всего речь идет о мерах, которые необходимо принять для самой возможности проведения экспертизы, и о мерах по обеспечению ее прозрачности и открытости.
В первой версии законопроекта научная экспертиза отсутствовала полностью, но по результатам общественного обсуждения такой раздел появился (ст. 4б). Прежде всего в новой версии прописано право заказчика привлекать к рассмотрению заявок экспертов, экспертные организации, а также создавать специализированные экспертные советы. Это крайне важно: если такая процедура не предусмотрена законом, то заказчик не будет иметь возможности проводить ее за бюджетные деньги. Кроме того, заказчику разрешается продлевать срок рассмотрения заявки на десять рабочих дней, что должно позволить провести экспертизу.
Законопроект прямо оговаривает невозможность привлечения эксперта в случае возникновения конфликта интересов с участниками конкурса. Очень важно, что порядок проведения экспертизы предполагается размещать в открытом доступе.
Никаких конкретных требований по процедурам проведения конкурсов закон не содержит, что соответствует его общей логике. Однако оговорено, что правительство будет иметь возможность устанавливать общие требования к порядку проведения экспертизы. То есть дополнительные требования могут быть установлены подзаконными актами.
Всё же раздел об экспертизе выглядит несколько неполным, так как ожидалось, что несколько подробнее будут прописаны механизмы повышения ее прозрачности и открытости. В законе содержится много норм, которые должны обеспечить открытость всей системы госзакупок. Но научная экспертиза — очень специфическая процедура, она всегда довольно субъективна. Именно поэтому при ее проведении необходимы и дополнительные механизмы обеспечения открытости конкурсов.
В целом вторая версия законопроекта существенно улучшена по сравнению с первым ее вариантом, хотя некоторые вопросы остаются. Принимая во внимание открытый характер обсуждения закона, возможность доносить свои сомнения и предложения до разработчиков, можно надеяться, что закон будет еще улучшаться. Очень важно, как будет проходить разработка подзаконных актов, будут ли при этом выслушивать мнение ученых.
Необходимо также понимать, что принятие закона о ФКС — дело отдаленной перспективы. В ближайшее же время наиболее острой проблемой остается принятие поправки в 94-ФЗ, что позволило бы уже сейчас тратить средства грантов без проведения конкурсных процедур. Для ученых в этом вопросе речь идет даже не об улучшении системы, а о выживании.
Инициативная группа молодых ученых
1. www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/doc20111018_02
2. http://trv-science.ru/2011/09/13/ federalnaya-kontraktnaya-sistemablago/
3. http://ideas.economy.gov.ru/
4. http://trv-science.ru/2011/09/27/minekonomrazvitiya-vyslushalo-mnenieuchenyx/
* * *
Статья 14
2. Требования настоящего Федерального закона не распространяются на деятельность бюджетных учреждений по привлечению ими третьих лиц для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг в ходе исполнения бюджетными учреждениями контрактов и гражданско-правовых договоров.
3. Требования настоящего Федерального закона не распространяются на деятельность бюджетных учреждений по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской
Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, грантов (субсидий на конкурсной основе), предоставляемых из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, установленными грантодателями, не установлено иное. Приобретение товаров, работ, услуг для осуществления деятельности, предусмотренной частью 2 настоящей статьи и настоящей частью, осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Статья 31
4. Сумма значимостей критериев, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи [1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ], при осуществлении закупок создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских работ должна составлять не менее 20 процентов.
5. …Заказчик при оценке и сопоставлении заявок (предложений) участников процедур закупок при проведении закупок на выполнение фундаментальных и ориентированных фундаментальных научных исследований, создание произведений литературы или искусства, на оказание услуг обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.
Статья 35
2. …При проведении процедур закупок в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ комиссия отклоняет заявки, содержащие предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, независимо от наличия в них обоснования цены.
Статья 46. Открытые конкурсы и научная экспертиза
1. Срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать двадцать дней со дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.
Заказчик вправе продлить срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере науки, культуры и искусства, но не более чем на десять рабочих дней.
3. Конкурсная комиссия оценивает конкурсные заявки, которые не были отклонены, для выявления победившей конкурсной заявки, в соответствии с критериями и процедурами, изложенными в конкурсной документации.
При проведении конкурса на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере науки, культуры и искусства, на приобретение комплекса работ и (или) услуг в целях обеспечения квалифицированной оценки конкурсных заявок, заказчик вправе привлекать экспертов, экспертные организации, а также создавать экспертные советы для осуществления экспертизы конкурсных заявок. При этом не допускается привлечение эксперта к проведению экспертизы заявки участника, с которым экспертом заключен (или был заключен в течение трех лет до проведения конкурса) трудовой или гражданско-правовой договор, а также в иных случаях, когда участие такого эксперта приводит к возникновению конфликта интересов между ним и участниками конкурса.
Порядок проведения экспертизы определяется заказчиком и размещается в единой информационной системе. Правительство Российской Федерации вправе установить общие требования к определению порядка проведения экспертизы, в том числе квалификационные требования к экспертам.
* * *
Редакция ТрВ-Наука попросила прокомментировать новую версию проекта закона о ФКС заместителя министра экономического развития Российской Федерации Алексея Лихачева.
Одна из ключевых проблем 94-ФЗ заключалась в его полной враждебности к науке, к работам с высокой интеллектуальной и творческой составляющей. Инструменты, которые проповедовал и развивал 94-ФЗ, хорошо применимы для закупки только простых, стандартизированных товаров.
Попытки решить проблемы в рамках 94-ФЗ не увенчались успехом и только, как мне кажется, вызвали раздражение в научном сообществе.
Мы ставили перед собой задачу совместно с учеными разработать принципиально новый подход. И я считаю, что мы серьезно продвинулись. Мы ввели в закон о ФКС возможность проведения двухэтапного конкурса и конкурса с ограниченным участием.
В доработке законопроекта нам также помогали активные члены научного сообщества. В результате обсуждений мы согласились, что необходимо для научных исследований снизить значимость критерия цены до 20 %, а в некоторых случаях разрешить вообще не учитывать цену. Включили пункт о проведении экспертизы при оценке конкурсных заявок в науке.
При введении этих норм и для науки, и вообще для любых сложных закупок встает вопрос о субъективизме оценок заказчика. Решение вопроса мы здесь видим в публичности и возможности всех заинтересованных граждан реагировать на нарушения на всех стадиях закупки. Поэтому мы сделали открытыми, с возможностью обжалования, стадии формирования тех-задания, определения начальной цены, квалификационных требований, критериев оценки. Более того, и результаты деятельности заказчика, экспертизы и работы непосредственно научного коллектива должны подвергаться публичному аудиту.