Президент и наука: любовь и ненависть

Сколько денег нужно на науку в стране, чтобы оставаться передовой? Кто и как это решает в США, и какова роль президента?

Американская научная политика сложна, но в ней стоит разобраться хотя бы для того, чтобы ответить на вопрос: изменится ли что-то, если в Белом доме окажется президент-республиканец. Их осталось четверо, но разброс научных воззрений нынешних кандидатов не так широк. О науке от республиканцев будут заботиться либо креационист Рик Санторум (Rick Santorum), либо мормон широких взглядов Митт Ромни (Mitt Romney), либо один из двух ультраправых консерваторов, отрицающих глобальное потепление, Ньют Гингрич (Newt Gingrich) и Рон Пол (Ron Paul). Распространенное в России мнение гласит, что кто бы ни сидел в Белом доме, налаженная машина работает своим чередом. Это не совсем так, если рассматривать эту машину изнутри.

США, в отличие от большинства стран мира, не имеют министерства науки или аналогичного учреждения. Поэтому здесь нет единого бюджета для научных исследований и специального агентства для его распределения. Научные исследования ведутся различными федеральными агентствами, например, NSF, NIH (Национальные институты здравоохранения), NASA, NOAA, Министерством энергетики (Dеpartment of Energy), Министерством сельского хозяйства (Department of Agriculture), Министерством обороны (Department of Defence) и т. д. (всего их более двадцати). Все они имеют свои собственные бюджеты на научные изыскания.

В прошлом феврале Барак Обама предложил бюджет в $3,5 трлн, из которых примерно $149 млрд приходилось на научные исследования (не включая медицинские). В конечном итоге общая сумма была урезана до $138 млрд, при том, что NASA, например, получило больше, чем запрашивал президент, а NSF — существенно меньше [1].

Как происходит такая трансформация? Пройдем шаг за шагом. Допустим, вы — президент Соединенных Штатов. Вы собираетесь предложить бюджет страны на рассмотрение Конгресса. Откуда вы берете сумму, которая пойдет на науку?

Президент имеет свое Бюро управления и бюджета (Office of Management and Budget in White House, OMB); бюро собирает заявки на научные исследования ото всех существующих агентств. Президент (и его бюро OMB) должен рассмотреть эти заявки и решить, согласен ли он с предложением. На этом этапе возможны переговоры с агентствами о рациональности предложений: слишком много или слишком мало на нечто важное с точки зрения президента. Затем происходит то, что называется President’s request to Congress — запрос президента в Конгресс.

Что происходит на этом этапе? Бюджет идет в Конгресс. Последний должен определить, как велик будет бюджет, сколько получат отдельные агентства и, что особенно важно, на что они будут эти деньги тратить (во власти Конгресса специально оговорить целевые траты!). В Конгрессе две палаты — Сенат и Палата представителей. В настоящий момент существует 21 отдельный комитет в Палате представителей и 20 — в Сенате. Каждый комитет отвечает за разные части федерального бюджета. Но и это еще не всё: каждый комитет делится на подкомитеты, или комиссии.

А теперь внимание: начинается путаница. Разные комитеты Конгресса занимаются делами различных агентств. Например, политика таких крупнейших научных институтов, как NSF и NASA, определяется одним комитетом (The Committee of Science, Space and Technology) в Палате представителей [2], а делами NIS (Национальных институтов здравоохранения) занимаются два комитета в Палате представителей и три — в Сенате [3]. Однако за бюджет всех их отвечает лишь один Комитет по ассигнованию (Committee on Appropriations), точнее, два параллельных комитета с одинаковым названием в обеих палатах — один в Сенате, другой — в Палате представителей. Внутри этих параллельных комитетов существует по 12 комиссий. Вот они-то и работают над разными частями научного бюджета. Работа в комиссиях идет совершенно независимо; более того, обсуждать бюджет друг с другом на этапе формирования противозаконно.

Таким образом, финансирование одних и тех же агентств (например, NASA и NSF) обсуждается одной комиссией в Палате представителей и одной — в Сенате. В целом же по крайней мере 7-8 комиссий с обеих сторон обсуждают научные деньги, при этом не разговаривая друг с другом. Принятое решение тоже не разглашается.

Понятно, что принимаемые решения в огромной степени зависят от людей, которые в этих комиссиях заседают. Если конгрессмен в комиссии горячо поддерживает некую программу X, научные исследования по этой программе могут получить дополнительные деньги, больше того, чем запрашивал президент. И наоборот, если кто-то не любит программу Y, то тогда комиссия может урезать финансирование на нее вопреки пожеланиям президента. На этом этапе комиссии так же имеют право сказать президенту, сколько денег, по их мнению, должно идти на определенную программу и почему.

После обсуждения в комиссиях каждый комитет сначала представляет свои предложения внутри палаты, затем обе палаты выносят свои разработки в Конгресс, который принимает сначала так называемый budget resolution (проект бюджета). Это еще не закон, а только основа для его обсуждения.

Что мы имеем на этот момент? Два законопроекта, которые не совпадают. Для разрешения противоречий собираются Joint Committee — Объединенные комитеты. Эти постоянно действующие комитеты имеют одинаковое количество представителей из обеих палат (небольшая группа, представленная старейшими представителями с каждой стороны). Тут начинается первое за всё время совместное обсуждение. Объединенные Комитеты пытаются достичь договоренности по каждому бюджету для всех агентств, предложенных палатами.

Во многих отношениях это самая важная инстанция, особенно в сложных ситуациях несогласия. Тут случаются переговоры, уступки, соглашения. Опять же решение напрямую зависит от того, кто в этих комиссиях заседает. Нужно иметь в виду, что деньги на самые спорные проекты (как, например, изучение глобального потепления) разбросаны на рассмотрение по разным комиссиям, одни из которых их отвергли, а другие — горячо поддержали. Задача Объединенного комитета — взвесить все «за» и «против» и принять соломоново решение. Как можно догадаться, соломоновым оказывается далеко не всякое решение.

В конечном счете, когда Объединенный комитет завершает эту сложнейшую работу, он опять расходится в две палаты Конгресса. В результате принимается Appropriation bill, финансовый законопроект, то есть бюджет, за который голосует Конгресс.

На этом этапе обе палаты обычно голосуют «за». Теоретически возможно, что одна из палат может проголосовать «против», но этого почти никогда не случается в случае бюджета.

После того, как обе палаты приняли законопроект, они передают его президенту. Как только президент подписывает билль, бюджет становится законом. Но президент может его и не подписать, т. е. наложить на закон вето, и тогда законопроект идет обратно в Конгресс. В этом случае Конгресс голосует за него снова. Если 2/3 от обеих палат голосуют «за», то билль прошел. Если голосов недостаточно, то тогда вся процедура начинается сначала.

С бюджетом, однако, таких историй не происходит. Когда в этом году бюджет два раза не принимался, он не доходил даже до стадии Joint Committee.

Однако нужно иметь в виду, что даже после всех согласований могут произойти непредвиденные обстоятельства. В прошлом году, например, предложение республиканцев предоставить государственным органам право задерживать на неопределенный срок американских граждан, подозреваемых в причастности к террористически акциям, и без суда и следствия отправлять их в тюрьму, хитрым образом проникло в строку бюджета Министерства обороны, да так там и осталось, став таким образом законом. Конгрессмены-демократы протестовали и хотели, чтобы Обама наложил вето на с таким трудом сверстанный бюджет. Но Обама решил билль подписать со специальной оговоркой (signing statement), что он не принял некоторые моменты этого документа, и его администрация не будет их выполнять.

Так нужен ли президент науке, когда президентское мнение фильтруется таким мощным механизмом, как двухпалатный Конгресс? Может ли он вообще на что-то повлиять? Может ли президент, скажем, вообще выкинуть из бюджета финансирование каких-то проектов?

Да, может. Например, как это сделал президент Джорж Буш-младший. В 2001 году он обнулил статью в бюджете на исследования стволовых клеток (stem cells research), хотя на это были выделены деньги, и немалые.

В общем, судите сами. По моему скромному мнению, роль президента велика. Вопрос в том, кто президент.

Ирина Делюсина

1. Science 25 November 2011: Vol. 334 no. 6059 p. 1041 DOI: 10.1126/science.334.6059.1041 (www.sciencemag.org/content/334/6059/1041.summary)

2. http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_congressional_committee

3. http://olpa.od.nih.gov/committees/