«Счетная палата настроена на профилактику»

Мы публикуем интервью с аудитором Счетной палаты, отвечающим, в том числе, за аудит научных и образовательных учреждений, Сергеем Анатольевичем Агапцовым. Интервью проходило в две стадии: сначала мы получили письменный ответ на свои вопросы, запрошенные СП для предварительного ознакомления, а затем – дополнительные разъяснения и уточнения в ходе беседы С.А.Агапцова с Михаилом Гельфандом. Чтобы избежать неизбежного ощущения  стилистического разнобоя, эти дополнения набраны курсивом. Полный вариант интервью публикуется на сайте ТрВ-Н.

— Есть ли какая-то специфика в аудите научных учреждений? Если да, в чем она состоит и как учитывается?

— Аудит научных учреждений, безусловно, специфичен. С одной стороны, научные учреждения являются хозяйствующими субъектами и на них распространяются требования, предъявляемые к любой организации. Обеспеченность деятельности нормативными правовыми актами; соответствие деятельности учреждения положениям этих документов; своевременность и полнота финансирования; эффективность и целевой характер использования финансовых средств; эффективность использования имущества, закрепленного за учреждением и/или арендованного для осуществления уставной деятельности; правильность, полнота ведения и достоверность бухгалтерского учета и т.д. – вот примерный перечень вопросов проверки любой организации. С другой стороны, каждая отрасль имеет свои особенности, связанные со спецификой своей сферы деятельности. Изучение, анализ и учет этих особенностей являются необходимым условием проведения аудита деятельности учреждения.

Не будет преувеличением сказать, что проверка деятельности научных учреждений сложна, требует интегрального подхода и высокой квалификации проверяющих.

В международной практике для оценки результатов научной деятельности используются такие показатели, как индексы цитируемости, рейтинги научных журналов, наличие научных премий, включая нобелевские, и другие. Кроме того, отслеживается ряд показателей научного потенциала, по затратам на исследования, инновационной деятельности, используются различные методики оценки эффективности научной и инновационной деятельности.

В нашей стране в настоящее время эти вопросы регламентируются постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2009 г. № 312 «Об оценке результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения» и типовой методикой оценки результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения, утвержденной приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 октября 2009 г. № 406. Российской академией наук создана комиссия по оценке результативности деятельности научных организаций, которая проводит проверки и составляет заключения об оценке результативности деятельности научных организаций, однако эта работа только в начале пути.

Счетная палата Российской Федерации изучает и использует в своей работе весь наработанный потенциал в области аудита научных организаций. Однако должен отметить, что совершенной методики оценки научной деятельности на сегодня не существует, что во многом связано с наличием различных (вполне обоснованных) трактовок понятия эффективности (результативности) научной организации, а также большими различиями (в плане оценки эффективности) как между фундаментальными и прикладными исследованиями, так и между отдельными направлениями науки.

— По мнению СП, российская наука (в частности, результаты исследований РАН) не востребована реальным сектором экономики. Какие параметры анализировались? Какие предложения по изменению ситуации были сделаны?

— Счетной палатой Российской Федерации используются в своей работе не только результаты проведенных проверок на объектах (в министерствах, академиях, учреждениях), но и большой массив других материалов. Благодаря законодательно установленному порядку деятельности Счетной палаты все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Все имеющиеся материалы изучаются, анализируются, обобщаются и уже на основании результатов проделанной работы делаются выводы и разрабатываются предложения по принятию мер, необходимых для совершенствования предмета проведенного контрольного или экспертно-аналитического мероприятия, по устранению выявленных нарушений и недоработок, а также привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших серьезные недоработки и нарушения.

Что касается востребованности российской науки реальным сектором экономики, могу отметить следующее. Важнейшим условием обеспечения конкурентоспособности России является формирование эффективной национальной инновационной системы. Современный этап развития нашего государства характеризуется исчерпанием потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в условиях глобальной конкуренции и открытой экономики невозможно достичь уровня развитых стран по показателям благосостояния и эффективности, не обеспечивая опережающее развитие тех секторов российской экономики, которые определяют ее специализацию в мировой системе хозяйствования и позволяют в максимальной степени реализовать национальные конкурентные преимущества. Наличие научно-исследовательского потенциала и высокотехнологичных производств создает условия для обеспечения технологического лидерства по ряду важнейших направлений,  формирования комплекса высокотехнологичных отраслей и расширения позиций на мировых рынках наукоемкой продукции, увеличения стратегического присутствия России на рынках высокотехнологичной продукции и интеллектуальных услуг, а также модернизации традиционных отраслей экономики, в том числе за счет развертывания глобально ориентированных специализированных производств. Отставание в развитии новых технологий последнего поколения может снизить конкурентоспособность российской экономики, а также повысить ее уязвимость в условиях нарастающего геополитического соперничества.

Не думаю, что следует тратить время читателей Вашей газеты на то, чтобы убедить их в наличии проблем в научно-инновационном развитии нашего государства. Они ведь живут в нашей стране и имеют четкое представление по этому вопросу, к сожалению, нередко не очень радужное. Тем не менее, приведу несколько цифр.

В мировом рейтинге конкурентоспособности стран, составленном Всемирным экономическим форумом на 2010-2011 годы, Россия занимает 63 место (всего в списке 139 государств). ВВП России составляет 4,3% к мировому объему ВВП, ВВП США – 22,6%, ЕС – 25,51%, Китая – 14,75%, Японии – 6,74%,

Внутренние затраты на исследования и разработки в нашей стране составляют 1,16% к ВВП (для сравнения: в США – 2,79%, в Финляндии – 3,96%, в Японии – 3,33%, в Германии – 2,78%, в Израиле – 4,28%, в Корее – 3,36%); внутренние затраты на гражданские исследования и разработки – 0,8% к ВВП (в США – 2,3%, в Финляндии – 3,9%, в Японии – 3,3 %, в Германии – 2,6 %, в Корее – 3,0%).

Внутренние затраты на исследования и разработки на одного исследователя в России составляют 59,5 тыс. долларов США (в Швейцарии – 418,1 тыс. долларов США, в Германии – 265,6 тыс. долларов США, в Корее – 185,9 тыс. долларов США).

Несмотря на выдающиеся успехи отдельных коллективов российских ученых, отечественная наука по целому ряду показателей уступает многим странам мира. В 2010 году на Россию приходилось всего 2,08% научных статей, публикуемых в научных в научных журналах, индексируемых в базе данных Web of Science, тогда как на Францию – 4,67 %, Германию – 6,47% и Китай – 15,08%. Низкими остаются и удельные показатели научной результативности. Так, по данным за 2009 год, в Сингапуре на одну статью в международно-признанных изданиях приходится 3,5 активных исследователя; в Германии и Франции – 3,7; в Аргентине – 5,1; в Китае – 8,1; в Японии – 8,3 исследователя. В России этот показатель составляет 15,3 исследователя.

Сохраняется и достаточно низкий уровень цитирования работ российских ученых. В соответствии с базой данных Web of Science за 2006-2010 годы в среднем на одну статью, опубликованную российскими авторами (или с их участием), приходилось лишь 2,4 ссылки со стороны ученых всего мира. Для сравнения, на одну статью, опубликованную учеными Китая, приходилось 3,62 ссылки, Японии – 5,12 ссылки, Франции – 6,38 ссылки и Германии – 6,86 ссылки. Доля России в количестве цитирований в научных журналах всего мира составила за 2006-2010 годы лишь 1,15%.

— СП указывает, что рост бюджетного финансирования НИОКР не привел к росту ВВП.

— Да, действительно, в последние годы бюджетные расходы на науку существенно выросли. В 2000 году расходы на гражданскую науку составляли около 17 млрд. рублей, в прошлом году — около 300 млрд. рублей. К 2015 году руководством страны поставлена задача увеличить расходы на научные исследования и разработки (с учетом привлечения частных инвестиций) до 1,8 % ВВП.

Основными направлениями деятельности в сфере формирования эффективной национальной инновационной системы в настоящее время в нашей стране определены: формирование рынка прав на результаты интеллектуальной деятельности; реструктуризация государственного сектора науки; завершение формирования современной инфраструктуры национальной инновационной системы; создание системы научного и технологического прогнозирования и реализации научных и технологических приоритетов; стимулирование спроса на инновации и новые технологии; усиление интеграции науки, образования и производства, содействие развитию инновационных кластеров. По каждому из этих направлений ведется большая работа, однако стратегия инновационного развития в нашей стране еще не сформирована должным образом и не реализована в должном объеме.

— Проводит ли СП различие между фундаментальной и прикладной наукой?  Какая методика используется для определения эффективности фундаментальной науки, и за какой срок должны окупаться (в соответствии с этой методикой) фундаментальные исследования?

— Во всем мире принято разграничение понятий «фундаментальная» и «прикладная» наука. Фундаментальные научные исследования — это экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования — это исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. Мировой опыт показывает, что наиболее эффективно выделять средства на НИОКР в соответствии с «правилом пирамиды»: расходы на фундаментальную науку должны быть существенно меньше затрат на прикладную и в еще большей степени меньше затрат на разработки и внедрение. Такое соотношение считается рациональным, потому что прикладные исследования требуют гораздо больших затрат (финансовых, материально-технических, кадровых).

Фундаментальные исследования не имеют коммерческой (инновационной) ценности на первоначальной стадии работ. Они ставят своей целью изучение общих законов и закономерностей развития природы, общества и человека. Результаты фундаментальных наук как научные дотации получают все страны, где хорошо развита инновационная система, а в Российскую Федерацию за экспортируемые отечественные сырьевые ресурсы поступают не всегда самые новые технологии, промышленные машины, оборудование и программные продукты.

Говоря об эффективности фундаментальной науки, следует прежде всего определиться, о чем идет речь: о достижениях науки или об эффективности конкретных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями. В первом случае логично проанализировать реализацию утвержденной Правительством Российской Федерации Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008-2012 годы. Во втором случае подход к оценке эффективности будет несколько другой.

В текущем году Программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008-2012 годы завершается. Эффективность реализации программы оценивается индикаторами. Установленные на 2011 год плановые показатели были в основном выполнены и перевыполнены. Так, по системе РАН,  удельный вес конкурсного финансирования в ассигнованиях, выделяемых на исследования и разработки, составил 35,2 % при плане 24 %; доля исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей — 30,3 % при плане 29,6 %; удельный вес докторов и кандидатов наук в общей численности исследователей — 63,1 % при плане 61,4 %; рост количества публикаций по результатам исследований, полученных в процессе реализации Программы (процентов публикаций, к 2006 году), — 131,6 % при плане 106,2 %; количество базовых кафедр, созданных в институтах РАН в интеграции с вузами, — 396 ед. при плане 395 ед.; количество учебно-научных центров, функционирующих в институтах РАН, —  272 ед. при плане 270 ед. Не были достигнуты плановые показатели по индикаторам «удельный вес исследователей в общей численности занятых исследованиями и разработками» (план — 59,9 %, факт — 57,9 %) и «техновооруженность исследователей (в постоянных ценах 1995 года)» (план — 75,1 %, факт — 56,2 %).

В настоящее время ведется подготовка новой программы фундаментальных научных исследований, которая должна быть более совершенной, нацеленной на более эффективное использование средств федерального бюджета. Новая программа должна позволить избежать дублирования тематик, в отличие от предыдущей программы она должна интегрировать работу не только государственных академий наук, но и высших учебных заведений, устранить ведомственные барьеры и другие нестыковки. Об этом говорил на Общем собрании РАН 22 мая 2012 года Президент Российской Федерации В.В.Путин.

Во многом эффективность расходов в фундаментальной науке будет зависеть от качества новой программы, обоснованности перечней мероприятий и объемов финансирования этих мероприятий.

Не менее важны правильные управленческие решения по совершенствованию сети научных учреждений, материально-техническое оснащение науки и, безусловно, кадровые вопросы (привлечение в российскую науку талантливых исследователей и разработчиков, молодежи, обеспечение достойной оплаты труда и т.д.).

 — Проверка РАН в 2008 году показала отсутствие взаимосвязи объема финансирования с объемом и структурой проводимых научно-исследовательских работ, а также с эффективностью деятельности научных учреждений. Согласно заключению СП, по сведениям, предоставляемым институтами президиуму, оценить эффективность невозможно. Каким образом СП оценивала эффективность? Как должна выглядеть связь финансирования с эффективностью и структурой учреждений? Как следует определять приоритеты научных исследований? Является ли финансовая отдача от результатов научно-исследовательской деятельности разумным критерием эффективности фундаментальной науки?

— Вы задали очень интересный вопрос. Конечно, как мы уже и говорили, специфика фундаментальных исследований делает крайне сложным оценку эффективности деятельности научных учреждений. Однако это не значит, что надо сидеть сложа руки и полагать, что в российской науке все хорошо.

Все выводы, которые делает Счетная палата, подтверждены документами, фактами и прежде всего призваны стимулировать государственную власть, российские академии, научные учреждения и самих исследователей и разработчиков к совершенствованию нормативного правового, организационного, кадрового, материально-технического обеспечения фундаментальной науки, улучшению качества самих научных исследований и повышению ее эффективности.

Об эффективности фундаментальной науки написано довольно много, и мне не хотелось бы повторяться. В научных трудах применяются различные термины, характеризующие успешность научной деятельности (результативность, эффективность, эффективность коммерческая, эффективность инновационная и т.д.), и порой в одни и те же термины вкладывается разный смысл; четко разделяются два понятия — эффективность научного результата и эффективность научного учреждения.

В Счетной палате наработан следующий опыт определения эффективности расходов.

В процессе проведения аудита эффективности в пределах полномочий Счетной палаты проверяются и анализируются организация и процессы использования государственных средств; результаты использования государственных средств; деятельность проверяемых организаций и учреждений по использованию государственных средств.

Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. 

Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.

При проведении конкретного аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы объектами проверки государственные средства для достижения запланированных целей, решения поставленных перед ними задач, выполнения возложенных функций, или определяются отдельные из указанных аспектов эффективности использования государственных средств. Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта.

Ключевое значение при проведении аудита эффективности имеет выбор критериев оценки эффективности. Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств.

Вот так выглядит вкратце теоретическая часть одного из важнейших направлений нашей деятельности — аудита эффективности. На практике применение этих методик дает возможность поднять сложные пласты проблем, сделать объективные выводы и сформулировать конкретные предложения.

— В том же заключении было указано, что, по мнению СП, нарушения законодательства стали возможны в результате неэффективной системы управления финансово-хозяйственным комплексом РАН, а также в результате отсутствия надлежащего контроля за деятельностью отдельных членов президиума РАН. Можно ли уточнить, в чем состоит неэффективность, и о каких членах президиума шла речь?

— Оценивать деятельность отдельных членов Президиума не входит в компетенцию Счетной палаты. Мы готовили заключение по Академии наук в целом.

По мнению СП, тот факт, что работы по некоторым проектам РФФИ прекращаются, является признаком недостаточной экспертной работы. С другой стороны, ясно, что независимо от уровня экспертизы, не во всех случаях можно заранее оценить перспективы исследования, особенно в области фундаментальных наук.

Основной целью деятельности РФФИ является поддержка фундаментальных научных исследований и распространение передовых научных знаний в обществе. Для достижения этой цели фонд на конкурсной основе проводит отбор научно-исследовательских проектов, включая экспедиции по направлениям, поддерживаемым фондом, проектов по изданию научных трудов; конкурсы по организации научных мероприятий (конференций, семинаров и т.д.), поддержке развития экспериментальной базы научных исследований, включая создание и приобретение приборов, средств и технологий информационного обеспечения.

Учитывая большую важность деятельности РФФИ для развития российской фундаментальной науки, Счетная палата уделяет много внимания деятельности этого фонда как в ходе проведения тематических контрольных мероприятий, так и при проведении проверок по исполнению бюджета. По результатам проведенных контрольных мероприятий в РФФИ направлялись представления Счетной палаты.

РФФИ приняты меры по устранению нарушений и недостатков, выявленных Счетной палатой: пересмотрены нормативные акты РФФИ; новая форма заявки содержит положение о согласии заявителя на публикацию аннотации поддержанной заявки на сайте фонда (данные публикации позволили всем желающим сразу после подведения итогов конкурса ознакомиться с содержанием проектов, признанных победителями, что повышает гласность и прозрачность конкурсных процедур); в ходе подготовки технических заданий более четко формулируются требования, позволяющие однозначно классифицировать направления и виды выполняемых работ; началась опытная эксплуатация информационно-аналитической системы РФФИ.

Контроль деятельности РФФИ со стороны Счетной палаты будет продолжен.

— Возможно, прекращение работы по проекту РФФИ, наоборот, является показателем высокой требовательности?

— Я говорю об эффективности использования бюджетных средств. Где было экспертное сообщество, когда принимался этот проект?

— В фундаментальной науке заранее все предугадать невозможно.

— Вы смотрите на эту проблему как ученые, а мы как финансисты. Следовало более внимательно смотреть на тематику.

— Предположим, такой проект не был бы закрыт, и благополучно просуществовал еще какое-то время до завершения. Счетная палата никогда бы не обнаружила, что средства на работу потрачены впустую.

— В целом мы высоко оцениваем деятельность РФФИ. Но следует иметь в виду, что наши инспекторы имеют финансовое и юридическое образование, и рассматривают недостатки в этой сфере. Мы сейчас пытаемся больше привлекать экспертное сообщество для оценки показателей эффективности. По некоторым вопросам пытались это делать, но люди все загруженные, а у нас регламентные процедуры, надо работать оперативно – трудно все согласовать. Но это не объяснение, повторю еще раз: тут нужен и финансовый и правовой анализ, а с другой стороны – позиция экспертного сообщества.

Вообще, мы достаточно строго подошли к работе с научными организациями, и у нас есть понимание, что тут многое надо менять. Теперь мы пошли на диалог, и сейчас у нас налажено полное понимание с руководством РФФИ, они своевременно по нашим представлениям вносят необходимые изменения в свои положения.

— Вы не планируете привлекать к проверкам больших организаций и институтов международное научное сообщество, как это делается во многих странах?

— Давайте мы сначала добьемся, чтобы у нас на постоянной основе заработали экспертные советы из наших ученых. Я согласен, что это может быть интересно, но это перспектива. Здесь же еще есть процедурные вопросы. Для того, чтобы выйти на совместную проверку, нужно провести переговоры с соответствующим контрольным органом другой страны, заключить соглашение – это очень сложный и долгий процесс.

— Обычно ученые принимают участие в таких проектках не как представители тех или иных органов, а как частные лица, отдельные ученые…

Тогда мы должны компенсировать их труд. У нас это не предусмотрено…Пока мы не готовы к этому, это будущее. Пока что надо наладить контакт с нашим сообществом.

— Такие планы есть?

— В ближайшее время есть планы создать экспертные советы по всем направлениям. Я понимаю, что только через нашу призму давать заключения не всегда корректно. Например, проект неэффективен, его остановили, сэкономили деньги – если бы он был продолжен, потратили бы в два раза больше с нулевым результатом, но наши подходы этого не обнаруживают. Нам ясно, что эту часть работы надо подтянуть – необходимо оценивать эффективность расходов и в той части, где это нельзя проверить непосредственно.

— Результаты аудита СП часто распространяются в виде слухов или сообщений СМИ без ссылок на первоисточники. При этом они очевидным образом являются предметом общественного интереса. Можно ли, для придания дискуссиям более содержательного характера, публиковать отчеты СП, а не просто краткие сообщения (разумеется, без раскрытия государственной или коммерческой тайны)? В частности, возможно ли опубликовать результаты последних аудитов РАН и РФФИ?

— В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» о результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. Счетная палата регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации, издает ежемесячный бюллетень (с начала текущего года — в электронном виде на официальном сайте Счетной палаты Российской Федерации). Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию. Материалы по результатам проверок, связанные с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации на закрытых заседаниях.

— С точки зрения «рядовых ученых» любой аудит, будь то РАН или РФФИ, заканчивается увеличением бюрократической нагрузки: надо заполнять дополнительные формы, писать обоснования и т.п. Учитывает ли кто-нибудь объем работы по оформлению требуемых бумаг? Анализировала ли СП, окупаются ли затраты на сбор информации полезностью этой информации?

— «Рядовые ученые» могут не беспокоиться. Основными документами, которые запрашиваются в ходе контрольных мероприятий инспекторами Счетной палаты, являются документы установленного образца. Это учредительные документы проверяемой организации,  разрешительные (свидетельства о регистрации, аккредитации, лицензии), распорядительные (приказы, распоряжения, положения, инструкции и прочие), бухгалтерские (первичные, учетные и отчеты) и другие. В части научной деятельности проверяются годовые планы и отчеты по науке, государственные контракты и договоры, финансовые и научные отчеты. Как вы сами понимаете, все эти документы находятся (вернее должны находиться) не у научных сотрудников, а в административно-хозяйственных подразделениях учреждения.

При условии, что в учреждении правильно организован документооборот (то есть документы, наличие которых установлено нормативными правовыми актами, имеются), проведение контрольного мероприятия на объекте не может сказаться отрицательно на деятельности учреждения и работе его отдельных сотрудников. Более того, зачастую и руководители проверяемых организаций и сотрудники этих организаций благодарят инспекторов Счетной палаты за их профессиональную работу, положительное влияние этой работы на деятельность организации и прохождение своего рода «повышения квалификации».

Нередко Счетная палата обращается в различные организации, включая и органы исполнительной власти, с просьбой предоставить документы и информацию по тематике проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Но не секрет, что впоследствии итоговые материалы Счетной палаты имеют не только государственное значение, но и вызывают, как правило, большой интерес в профессиональных кругах и у широкой общественности.

— К сожалению, в реальности часто получается так, что после аудита СП количество форм, заполнения которых требуют именно от ученых, а не от административных структур, увеличивается: каждая претензия рождает новую форму, которую надо заполнить, чтобы руководство той или иной организации могло отчитаться о наведении порядка. Или, скажем, со ссылкой на проверки отменили конкурс поездок на международные конференции. Учитывает ли СП этот неожиданный аспект своей деятельности?

— Нет в наших материалах такого. Ссылаться могут на что угодно.

Мы сами не правоустанавливающая организация, а контролирующая. Мы инструмент внешнего парламентского финансового контроля. Все наши действия регламентированы.

Есть постановления Правительства – их надо выполнять. Если в них прописан такой род деятельности как финансирование конференций, есть расходные нормативы – мы не возражаем. Если нет прямого запрета, мы тоже ничего сделать не можем.

Есть три категории руководителей. Первая настроена на конфронтацию, документы не дают – тут просто, акт о непредоставлении информации идет в прокуратуру, она дальше разбирается. Вторая – не разбираясь, принимают решения, кого наказать, кого снять, лишь бы не их не трогали. И есть третья – они готовят разногласия на наш акт проверки, и тогда начинается нормальные согласительные процедуры. И я, как аудитор, не всегда соглашаюсь с позициями инспекторов СП. Это, по-моему, конструктивная позиция.

Счетная палата настроена на профилактику. Мы исходим из того, что в каждой организации работают профессионалы, которые хорошо знают свое дело. Мы не должны их учить. Если находятся нарушения, их можно исправить или отрегулировать в рамках проверки, и все будет нормально. Раньше мы работали несколько не так: результаты поверок сразу передавались в правоохранительные органы. Но в последние лет пять Председатель СП четко обозначил профилактическую, упреждающую роль Палаты.

— В продолжение вопроса: в США на каждой форме написано (а) зачем и кому она нужна и (б) сколько времени в среднем уходит на ее заполнение. Можно ли ввести такую же систему в России?

— Вы затронули больную тему. Несовершенство государственной системы статистического наблюдения, огромное количество отчетных форм, во многих случаях дублирующих друг друга, являются большой проблемой нашего времени (это относится и к личной жизни, и к профессиональной деятельности каждого гражданина). В рамках многих контрольных мероприятий Счетная палата выявляет серьезные недостатки, допускаемые при организации и осуществлении сбора различной информации. Проверяемыми организациями принимаются меры по исправлению этих недоработок. Но до настоящего времени на государственном уровне порядок в этом вопросе не наведен.

Мы до сих пор всегда подходили с одной стороны – со стороны государства. С нашей точки зрения РФФИ, РАН, ученые – это все одно и то же. Надо внимательно посмотреть и со стороны грантополучателей. Если сообщество подготовит письмо по этому вопросу, мы его рассмотрим, что можно устранить. Я уверен, что часто сами организации придумывают лишнее.

— Кроме РАН и РФФИ, аудит каких научных учреждений планируется? Сколково? Курчатовский научный центр? Национальные, федеральные и исследовательские университеты?

— Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются, исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Контроль ведется в трех формах: предварительный, текущий и последующий.

Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента Российской Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы или на основании решения Коллегии Счетной палаты.

Ежегодно в рамках внешней проверки исполнения бюджета за прошедший финансовый год, которая осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Счетная палата проводит проверки во всех организациях, которые являются главными распорядителями средств федерального бюджета. К таким организациям относятся РАН, РФФИ, Курчатовский центр, МГУ и Санкт-Петербургский университет. Национальные, федеральные и научно-исследовательские университеты являются объектами тематических контрольных мероприятий Счетной палаты буквально с первых дней их создания. В дальнейшем эта практика будет продолжена.

В то же время, до последнего времени мы не делали полного аудита науки. До последнего времени финансирование науки было невелико, и у СП руки до этого не доходили. Плановой проверки Курчатовского центра пока не планируется, пока мы только давали заключения на проекты развития. Пройдет время, надо будет проверить, как они выполнены.

Мы даже и РАН проверяли поверхностно – не смотрели эффективность деятельности конкретных академических институтов. Вузы тоже надо проверять, там масса проблем в эффективном распоряжении собственностью: сдача земли в аренду; увод собственности; строительство особняков на территории – сначала заключается инвестконтракт с равным делением жилого фонда, а потом оказывается, что почти все ушло инвестору; очень много сдачи помещений в аренду за копейки. В то же время, зарплата профессорско-преподавательского состава невелика, при этом часто встречается очень большой разрыв в зарплатах профессорско-преподавательского состава и административно-управленческого персонала вузов.

1. Страница о С.А. Агапцове на сайте СП www.ach.gov.ru/ru/about/auditors/agapcov