Госзакупки по-новому

Закон о федеральной контрактной системе, о котором говорится уже более двух лет, придет на смену закону о госзакупках с 1 января 2014 года. Евгений Онищенко анализирует, что сулят новые правила закупок в научно-образовательной сфере.

22 марта 2013 года Государственная Дума приняла закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот закон придет на смену «горячо любимому» учеными закону о госзакупках 94-ФЗ.

Вызревала идея о контрактной системе долго. К 2010 году всем сверху донизу стали очевидны проблемы, создаваемые законом о госзакупках, и было принято решение разработать более системный законодательный акт — закон о федеральной контрактной системе. По замыслу этот закон должен был не только регламентировать этап собственно закупок — в отрыве от осмысленности таких закупок и оценки полученного результата, — но и способствовать осмысленной формулировке предмета закупок, а также контролю результата закупок. При этом и сами способы осуществления закупок должны были стать более разнообразными, учитывающими особенности различных сфер.

Жаркие споры вокруг законопроекта относительно концепций и проектов закона о федеральной контрактной системе начались в феврале 2011 года, когда Алексей Навальный назвал его «законом в поддержку коррупции» за обилие предлагаемых способов закупок. В течение всего года шла жаркая борьба вокруг проекта закона двух ведомств — Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службы. Представители инициативной группы молодых ученых в это время старались донести до чиновников специфику закупок в научной сфере, и некоторые из их предложений были учтены. Затем, в конце 2011 года, «почти готовый» закон был оправлен на доработку.

7 мая 2012 года правительство внесло в Госдуму проект федерального закона о ФКС, а 20 июня того же года он был принят в первом чтении. И опять долгий перерыв: внесение и обсуждение поправок затянулось на девять месяцев.

Что же сулят новые правила закупок науке? В некоторых отношениях принятый Государственной Думой закон учитывает особенности научной сферы. В частности, при заказе работ в области НИОКР значимость критерия «качество работ и квалификация участника конкурса» может достигать 80 % от общей оценки заявки — в отличие от нынешних 45 %. Появились положения о научной экспертизе заявок, отсутствующие в действующем законе о госзакупках, а также возможность проводить конкурсы с предквалификационным отбором участников, т. е. конкурсы, позволяющие отсеять на первом этапе заведомо неквалифицированных участников, делающих ставку на демпинг.

С другой стороны, осталось неизменным правило подачи только одной заявки от организации на лот, делавшее невозможным участие различных научных групп из одного института или вуза в конкурсах ФЦП Минобрнауки, проводимых в соответствии с законом о госзакупках.

Правда, все вышеуказанное в 2014 году не будет иметь такого большого значения для ученых, как раньше, поскольку Минобрнауки планирует, что с будущего года большая часть конкурсов основных ФЦП — по кадрам и исследованиям и разработкам — пойдет по грантовому механизму, а не через госзакупки. А вот проблема расходования полученных организациями средств, в том числе по грантам, контрактам и хоздоговорам, остается.

Важным новшеством принятого Думой закона о контрактной системе являются положения о долгосрочном прогнозировании и планировании закупок. Законопроектом предусматриваются разработка и формирование трехлетних планов закупок товаров, работ, услуг, в которых должны быть описаны объекты закупок с указанием их функциональных характеристик, а также объемы средств, необходимых закупок.

В случае же закупок высокотехнологичной продукции планы должны составляться на 5-7 лет вперед. На основании этих планов будут формироваться детальные планы-графики закупок на один год, которые уже должны стать основанием непосредственно для осуществления закупок. В этих планах должны быть указаны условия контрактов (описан объект закупок, указана максимальная цена контракта и т. д.), способ проведения закупок и пр.

Помимо бюрократической нагрузки, связанной с планированием и прогнозированием закупок, могут способствовать дополнительному бумагообороту также требования о создании в учреждениях контрактных служб (или введении должности контрактного управляющего), мониторинге выполнения контрактов и пр., но это не столь критично для ученых, как регулирование процедур закупок.

Очевидно, что детализированное долгосрочное планирование закупок в сфере НИОКР на несколько лет вперед не является разумным. Такое планирование имеет смысл только в обобщенном виде и только в том случае, когда речь идет о деньгах, получение которых можно загодя планировать, к примеру о централизованных закупках научного оборудования в РАН. Но как быть с планированием закупок, — даже не трехлетним, а хотя бы годичным, — за счет грантов, контрактов и хозяйственных договоров, для которых невозможно предсказать не только факт их получения, но и, иногда, время прихода денег?

Законопроект вроде бы учитывает такого рода сложности: бюджетным учреждениям предоставляется возможность решить, каким образом регулировать закупки за счет средств грантов, контрактов и хоздоговоров. Можно проводить их в соответствии с законом о контрактной системе. Это будет означать не просто возврат к ситуации до декабря 2011 года, когда под давлением научной общественности были приняты поправки к закону о госзакупках, разрешающие закупки за счет грантов и контрактов без проведения конкурсов, но и еще большее ухудшение ситуации. Именно к необходимости проведения конкурсных процедур добавится необходимость планирования и внесения изменений в планы-графики закупок.

Но есть и другой вариант: бюджетное учреждение может проводить указанные выше типы закупок в соответствии с другим законом -Федеральным законом от 18 июня 2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Этот закон направлен на регулирование процесса расходования средств госкорпорациями, субъектами естественных монополий, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, их дочерними предприятиями и т. д. Цель принятия этого закона состояла в том, чтобы сделать закупки в этих организациях более прозрачными, но никак не в том, чтобы выработать оптимальный режим закупок в научных и образовательных бюджетных учреждениях. Поэтому закон 223-ФЗ никаких специфических особенностей научной сферы не учитывает в принципе.

Но, может, требования закона 223-ФЗ столь мягки, что особых проблем он не создаст? Этот закон, и правда, не предусматривает столь детальной регламентации видов и способов закупок товаров, работ и услуг, как закон о госзакупках, а устанавливает лишь общие принципы проведения закупок (информационная открытость, отсутствие дискриминации и т. д.) и требует, чтобы организации принимали собственные положения о закупках, регламентирующие процесс закупки товаров и услуг. Таким образом, бюджетное учреждение вроде бы имеет возможность самостоятельно установить способы закупки, адекватные научной сфере, принять положение о закупках до конца 2013 года и жить спокойно.

Однако, как обычно, гладко всё может выглядеть только на бумаге, а в жизни всё может оказаться гораздо хуже. Во-первых, вряд ли основная часть бюджетных учреждений науки и образования в состоянии самостоятельно сформулировать качественные и юридически выверенные положения о закупках. Поэтому не исключено, что во многих учреждениях — из опасения получить юридически некорректные положения о закупках и просто перестраховки — будут приняты дублирующие действующий закон о госзакупках положения или будет принято решение проводить закупки в соответствии с законом о контрактной системе. То есть во главу угла будут поставлены не интересы работающих исследователей, а соображения формального удобства и безопасности для администрации учреждений.

В принципе можно допустить, что эту опасность удастся предотвратить: на уровне Минобрнауки, РАН и т. д. нужно заблаговременно разработать типовые положения о закупках, в которых юридически грамотно будут прописаны разумные правила. Хотя бывает у нас такое не часто, но полностью исключить такой поворот событий нельзя. Однако этого будет недостаточно: закон 223-ФЗ, написанный не для науки, также устанавливает необходимость планирования закупок — необходимость публикации официального плана закупок на срок не менее одного года, а в случае закупок инновационной и высокотехнологичной продукции — на период от пяти до семи лет.

Таким образом,закупки за счет средств грантов и контрактов, а также хозяйственных договоров всё равно оказываются объектом планирования. И в случае получения грантов и контрактов, как минимум тех, в рамках которых планируются закупки на сумму более 100 тыс. руб., придется вносить изменения в планы закупок. Что — особенно для крупных институтов и вузов, получающих десятки и сотни грантов и контрактов, — может заметно уменьшить оперативность закупок.

Наконец, есть еще одна опасность: руководство Федеральной антимонопольной службы считает, что в настоящее время закон 223-ФЗ является «декларацией о намерениях», в отличие от закона о госзакупках, который жестко регламентирует все процедуры. И, соответственно, полагает, что необходимо его дорабатывать, читай, делать более жестким. Поскольку 223-ФЗ написан для регулирования закупок Газпрома, Роснефти, тысяч разных ФГУПов и государственных акционерных обществ, то сложно рассчитывать, что тема закупок по грантам и контрактам будет более важной, чем при принятии закона о контрактной системе.

В последнем случае летом прошлого года представителями профсоюза работников РАН и МГУ через депутатов Думы и Совета Федерации были представлены постатейные поправки к законопроекту, предлагавшие, в частности, сохранить существующий порядок закупок по грантам и в новом законе. Однако поправки были отклонены.

Так что пессимистичный сценарий заключается в том, что с 2014 года проблема закупок в науке вновь может встать во весь рост. В любом случае действовать научным чиновникам нужно начинать уже сейчас: готовить типовые положения о закупке для подведомственных учреждений, а также готовить поправки к закону о контрактной системе (уже после его принятия) либо к закону 223-ФЗ. Правда, нельзя исключить, что, как минимум, подготовкой поправок опять придется заниматься научной общественности, поскольку у чиновников будут гораздо более важные государственные дела.