Время равняться на Африку? Зарубежный опыт в сфере борьбы с коррупцией и обманом в высшем образовании

Ни для кого не секрет, что коррупция, плагиат, обман на экзаменах и другие порочные практики в российском высшем образовании приобрели характер эпидемии. Они стали настолько обыденной и повседневной реальностью и настолько «избитой» темой для обсуждения, что новые статьи по данной проблеме чуть ли не априори воспринимаются критиками как бесполезная констатация общеизвестных фактов. На самом деле, широкое поле для дальнейших исследований порочных практик, конечно же, остается, и одним из возможных направлений таких исследований является применимость зарубежного опыта борьбы с коррупцией и обманом в системе высшего образования к российским реалиям.

Подавляющее большинство практик коррупции и обмана не отличается какой-либо выраженной страновой и региональной спецификой или оригинальностью: их «джентльменский набор» (взятки, вымогательство, давление, растраты, «откаты», финансовые махинации, плагиат, списывание и т.п.) довольно типичен практически для всех регионов мира. Можно говорить лишь об особой распространенности и опасности некоторых практик в тех или иных странах. Так, в ряде африканских стран, практически обыденным явлением являются сексуальные домогательства педагогов по отношению к ученицам [1], в других абитуриенты и их сообщники прибегают к особо грубому и агрессивному шантажу в отношении членов приемных комиссий [2].

В целом же системы образования отдельных государств можно классифицировать не столько по наличию или отсутствию тех или иных негативных явлений, сколько по эффективности борьбы с ними. В данном отношении основной водораздел проходит между странами Запада, некоторыми азиатскими и другими (например, Грузией) государствами с одной стороны и большинством азиатских, африканских и постсоветских государств с другой. Если страны первой группы жестко и систематически борются с коррупцией и обманом, то в странах второй группы такая борьба происходит лишь спорадически, и многие нечестные практики (например, плагиат и блат) воспринимаются значительной частью общества как нормальное явление.

Рассмотрим те механизмы, использование которых дает шанс странам «второго лагеря» перейти в «первый».

Типичные механизмы борьбы с коррупцией и обманом

Главным принципом эффективного противодействия нечестным практикам в образовании является комплексность и системность предпринимаемых мер, при том что некоей универсальной меры, которая может стать панацеей в борьбе с коррупцией и обманом, по-видимому, не существует. Кроме того, если реформы проводятся в отдельно взятом образовательном секторе без параллельных реформ в других сферах (антикоррупционного законодательства, госслужбы, регулирования финансовых потоков и т.п.), их эффект также, скорее всего, существенно снизится. С учетом этих оговорок, можно выделить следующие группы мер: репрессии и запреты, реформа системы управления и нормативной базы, стимулирование общественного контроля, повышение компетентности и моральной мотивированности персонала и студентов и аналитическую поддержку.

Самым простым способом борьбы с практиками коррупции и обмана являются различного рода репрессии, запреты и ограничения. Некоторые проступки (подделка дипломов, получение или дача взяток, хищение денежных средств и т.п.) наказываются тюремным заключением, другие (например, плагиат) – увольнением или отчислением, третьи – штрафами, четвёртые – аннулированием результатов экзаменационных испытаний и т.п. Как будет упомянуто далее, эффективным инструментом для принятия оправданных репрессивных мер в тех случаях, когда это нельзя сделать, опираясь на национальное законодательство (плагиат, несправедливое предоставление преференций сотрудникам или студентам, коррупционное поведение и т.п.) могут стать этические кодексы.

Еще одна типичная группа мер предполагает реформирование системы управления, нормативно-правовой базы и устоявшихся процедур контроля. Это делается для повышения эффективности контроля, четкого разграничения ответственности между осуществляющими такой контроль структурами, установления простых и ясных критериев конкурсного отбора, «отсева» претендентов на должности и поставщиков с плохой репутацией, устранения тех условий, в которых процветают практики коррупции и обмана, поощрение обратной связи (приёма жалоб и предложений от сотрудников, учреждение института студенческого омбудсмена) и т.п.

Важной чертой политики многих стран по борьбе с коррупцией является опора на такие контролирующие учреждения, которые занимают автономное положение по отношению к иерархической системе управления образованием или отдельными вузами. В некоторых странах (например, Гонконге и Лесото) существуют независимые органы исполнительной власти – антикорупционные комитеты — со специально курирующими сферу образования подразделениями.

Подобного рода учреждения не только осуществляют правоохранительные операции, но и разрабатывают стандарты и рекомендации по борьбе с коррупционными практиками. В ряде государств независимые агентства курируют такие коррупциогенные процессы, как прием вступительных экзаменов и аккредитацию вузов. Для самих образовательных учреждений типичной рекомендацией по борьбе с финансовыми злоупотреблениями и коррупцией в сфере поставок товаров и услуг является задействование независимых внешних аудиторов и создание собственных, независимых от ректората, органов, для аудита внутреннего.

Одним из наиболее важных и остро дискутируемых проблем в рассматриваемом контексте является вопрос о целесообразности децентрализации управления образованием, имея в виду расширение автономии региональных органов, вузов и их подразделений, а также увеличение роли вузовского самоуправления. С одной стороны, децентрализация делает управление более оперативным и гибким, создавая предпосылки для становления эффективной внутренней системы антикоррупционного контроля. В частности, расширение вузовского самоуправления открывает возможности для проведения защищённого от давления руководства внутреннего аудита расходов, закупок, сделок с собственностью и вынесения взвешенных и беспристрастных дисциплинарных решений на основе этического кодекса.

Вместе с тем, подвергшаяся децентрализации система управления образованием может потерять управляемость, стать более уязвимой перед давлением со стороны влиятельных местных лоббистов [3] и, тем самым, сделаться даже ещё более коррумпированной, чем ранее. Поэтому децентрализация, по мнению большинства экспертов, является не столько эффективным решением, сколько шагом в правильном направлении, который должен сочетаться с реформами, создающими адекватную нормативную базу и (о чем еще пойдет речь далее) повышающими дееспособность низовых органов управления.

В борьбе со злоупотреблениями при приёме экзаменов, плагиатом, прогулами преподавателей, коррупционными отношениями при отборе поставщиков, хищениями бюджетных средств, коррупцией при выдаче библиотечных книг и распределении мест в общежитиях во многих странах важную роль играет автоматизация процессов. К сожалению, во многих случаях автоматизация отнюдь не полностью устраняет субъективный фактор и оставляет довольно широкие возможности для злоупотреблений, поэтому она может принести значительный эффект лишь в сочетании с другими рассматриваемыми мерами.

Меры по стимулированию общественного контроля состоят, прежде всего, в обеспечении информационной открытости работы образовательных учреждений, а также в поощрении деятельности общественных активистов, осуществляющих наблюдение за работой системы образования.

Для того, чтобы политика информационной открытости оказалась эффективной необходимо соблюдение ряда условий. Как показывает, например, индийский опыт, важно не только обеспечение доступа всех желающих к ключевой информации о работе образовательных учреждений (например, о расходовании бюджетных средств) в простом и легком для понимания виде, но и осознание активными представителями общественности своих прав на получение доступа к такой информации, для чего целесообразно проведение информационных кампаний с участием государственных органов и правозащитных неправительственных организаций [4]. Также важно обеспечить возможность обратной связи (например, публикаций в СМИ) для тех активистов, которые обнаружат нарушения [5].

Опыт ряда европейских постсоциалистических стран свидетельствует о том, что существенный вклад в борьбу со злоупотреблениями могут внести антикоррупционные студенческие движения. Примерами могут служить деятельность боснийской студенческой группы «Миллениум» (которая при поддержке правительственных структур и международных организаций проводит мониторинг восприятия коррупции в вузах и кампании по мобилизации общественности) [6] и Антикоррупционной студенческой сети (ACSN), включающей студенческие организации из Албании, Болгарии, Македонии, Молдавии, Сербии и Хорватии.

Наряду с организационными и правовыми мерами очень важно обучение специальным навыкам, а также повышение уровня информированности и моральной мотивированности тех, кто может сыграть ключевую роль в борьбе с коррупцией и другими порочными практиками. Преподавателям, административному и техническому персоналу, студентам и активистам нужно оказать помощь (организовать курсы, выпустить пособия и т.п.) в обучении навыкам антикоррупционного мониторинга бюджета учреждений, взаимоотношений администрации с поставщиками услуг и т.п. Наряду с обучением, очень важно упростить финансовую и прочую отчетность [7], чтобы облегчить всем желающим возможность ее проверять.

Особая роль в борьбе с практиками коррупции и обмана на уровне вузов отводится этическим кодексам, роль которых заключается не только в проведении границы между одобряемым и неодобряемым поведением и в поддержании корпоративных ценностей, но и в том, чтобы служить основой для вынесения дисциплинарных решений вплоть до увольнения недобросовестных сотрудников или отчисления студентов. На практике применение этических кодексов нередко сталкивается, однако,с рядом проблем: о содержании этих кодексов мало кто знает; без содержащихся в них механизмов исполнения требований они не работают; при недемократической системе управления такие кодексы могут превратиться в избирательно применяемый инструмент для сведения счетов и репрессий [8].

Следовательно, положения и механизмы применения кодексов должны быть простыми и недвусмысленными и доводиться до всех сотрудников и студентов, а вынесение дисциплинарных решений целесообразно доверить независимому от администрации вуза органу с участием преподавателей. В дополнение к вышеперечисленным рекомендациям целесообразным признается ведение открытой базы данных нарушений [9], что повышает прозрачность дисциплинарной политики вузов, создаёт прецеденты принятия решений в типичных ситуациях, а также создает общенациональную репутацию совершившим недостойные поступки преподавателям и студентам.

Для эффективного принятия управленческих решений по борьбе с порочными практиками серьёзным подспорьем может стать не только обратная связь, но и аналитическая поддержка, в частности анализ рисков и восприятий коррупции. При анализе рисков ориентиром служат тревожные симптомы («красные флажки»), наличие которых может свидетельствовать о злоупотреблениях [10]. Результаты исследований восприятий коррупции позволяют оценить успешность предпринятых мер и в случае необходимости скорректировать проводимую политику.

Уроки для России

Ситуация в российском высшем образовании примерно сопоставима с ситуацией в высшем образовании большинства постсоветских, а также азиатских и африканских стран: во всех случаях процветают похожие практики коррупции и обмана в сходном «ассортименте» при отсутствии эффективной и систематической борьбы с этими практиками как на системном уровне, так и на уровне подавляющего большинства отдельных вузов.

На фоне аутсайдеров в этом массиве РФ выделяется в лучшую сторону лишь по некоторым параметрам, таким как относительно жесткая финансовая дисциплина или наличие у преподавателей и студентов некоторых возможностей защищать свои права. В то же время, в плане последовательности и эффективности антикоррупционных реформ Россию стали опережать не только такие азиатские государства, как Индия (например, в планах самоуправления, открытости информации, внедрения этических кодексов и т.п.), но уже и некоторые африканские страны.

Российским чиновникам есть чему, например, поучиться у Уганды в плане открытости для общественности информации об образовательных бюджетах [11] или у Лесото, где в 2000-х гг. были достигнуты значительные успехи в организации мониторинга поставок услуг для образовательных учреждений, децентрализации менеджмента последних, привлечению общественности к контролю над качеством образования, налаживанию обратной связи с сотрудниками и учащимися и т.п.[12].

Возможно главный урок для России, вытекающий из анализа зарубежного опыта борьбы с коррупцией и обманом в высшем образовании, состоит в том, что успех в этом деле вряд ли возможен без развития университетской автономии, реальной, а не номинальной, демократии вузовского управления [13], информационной открытости. Без выполнения этих условий в образовательных учреждениях не будут полноценно работать систематический внутренний аудит и механизмы принципиального и беспристрастного контроля над соблюдением норм этических кодексов, которые являются важнейшими компонентами систем управления в респектабельных вузах малокоррумпированных стран.

Так как вузам приходится действовать в агрессивной коррумпированной среде, которая будет назойливо пытаться требовать от них дипломов, степеней, подрядов, синекур и т.п., образовательные учреждения должны приобрести достаточные вес и влияние, чтобы иметь возможность эффективно защищаться от коррупционного давления с помощью высоких инстанций, в судах, придавая инциденты огласке во влиятельных СМИ и т.п.

Демократизация системы управления сама по себе отнюдь не является, однако, панацеей: ее скорее можно считать не более чем одним из обязательных шагов в правильном направлении, который должен повышением компетентности персонала и информационной прозрачности, существенным упрощением процедур отчетности и контроля, превращением этических кодексов в реально работающий инструмент и другими шагами.

К сожалению, в настоящее время у руководства страной и Минобрнауки вряд ли есть серьезные стимулы для того, чтобы проводить столь решительные и радикальные реформы. Для нынешнего режима важен жесткий контроль над вузами, который и предупреждает возникновение нелояльного студенческого движения и дает возможность всеми правдами и неправдами собирать голоса студентов на выборах.

По всей видимости не является значимым побудительным мотивом и желание руководства поддержать международный престиж российских вузов. Ни Болонская система, ни ведущие глобальные рейтинги университетов практически не обращают внимания ни на остроту проблем коррупции и обмана в тех ли иных вузах, ни на наличие либо отсутствие действенных механизмов борьбы с ними [14]; поэтому для того, чтобы оставаться респектабельным членом Болонской системы или резко подняться в рейтинге, российским вузам серьезно бороться с коррупцией, увы, отнюдь не обязательно.

По всей видимости, лишь лавинообразный приход на ключевые позиции во всех важнейших сферах недоучившихся специалистов, получивших свои дипломы о высшем образовании благодаря взяткам, связям, плагиату и списыванию, может заставить власти всерьез призадуматься о борьбе с коррупцией и поддержке академической этики в вузах. Однако чем дальще начало реформ будет оттягиваться, тем труднее будет добиться успеха и тем позднее этот успех начнет серьезно отражаться на качестве выпускаемых вузами специалистов.

Сергей Голунов, научный сотрудник Тартуского университета 

Примечания

1. См.: Bakari S., Leach F. «I Invited Her To My Office»: Normalising sexual violence in a Nigerian college of education // Buying your way into Heaven: Education and Corruption in International Perspective/ S. Heyneman (ed.). Rotterdam and Taipei: Sense Publishers, 2009. P. 9-22.
2. Eckstein M. Combating academic fraud: Towards a culture of integrity. Paris: International Institute for Educational Planning, 2003. P. 35.
3. Hallak J., Poisson M. Corrupt schools, corrupt universities: What can be done? Paris: IIEP, 2007. C. 165.
4. Там же. С. 389-390.
5. Hallak J., Poisson M. Synthesis and conclusions // Governance in education:transparency and accountability /ed. by J. Hallak and M. Poisson. Paris: IIEP, 2006. P. 393.
6. Bosnia and Herzegovina. A ‘Copy-and-Paste’ Approach to University Success // Stealing the Future. Corruption in the Classroom. Ten Real World Experiences / ed. by B. Meier and M. Griffin. Berlin: Transparency International, 2005. P. 25-26.
7. Poisson, M. Corruption and Education, Education policy booklet series, 2010, № 11, p. 12, http://www.iiep.unesco.org/fileadmin/user_upload/Info_Services_Publications/pdf/2010/EdPol_11.pdf/
8. Khandelwal B.P. Teachers’ codes of practice in South Asia: comparative analysis of their design, implementation and impact in Bangladesh,India (Uttar Pradesh) and Nepal // Governance in education: transparency and accountability /J. Hallak, M. Poisson (eds). Paris: IIEP, 2006. P. 165.
9. Там же.
10. Hallak J., Poisson M. Corrupt schools… . P. 72-73.
11. Poisson M. Op.cit. P. 20.
12.  См., например: Lehohla A.L. Lesotho country paper // Governance in education:transparency and accountability / ed. by J. Hallak and M. Poisson. Paris: IIEP, 2006. P. 46-54. Хотя опыт Лесото (также как и Уганды) относится к сфере среднего, а не высшего образования, его принципы и управленческие решения, в целом, вполне применимы для реформы высшей школы.
13. О том, почему нынешнюю систему вузовского самоуправления в большинстве случаев нельзя считать демократической, упоминалось в моей предыдущей работе: Голунов С. Квазифеодализм высшего образования // Троицкий вариант, 2013, № 123, http://trv-science.ru/2013/02/26/kvazifeodalizm-vysshego-obrazovaniya/
14. В этом можно легко убедиться, например, путем поиска в системе Google слова “corruption” и словосочетания “academic integrity” по сайтам Болонского процесса (www.ehea.info) и составителей глобальных рейтингов вузов. По результатам видно, что данные выражения употребляются очень редко и по малозначительным поводам.