Хотели как лучше… О серии реформ эпохи позднего путинизма

Естественно, меня, как, полагаю, и большинство читателей ТрВ-Наука, более всего интересуют реформы в области науки. Но чтобы лучше понять логику этой реформы, полезно рассмотреть реформу Академии в контексте остальных реформаторских деяний руководства страны. За последние годы таких реформ было несколько.

Пенсионеры и армия

Исторически правительство Путина не склонно к реформам, ему присущи консервативно-охранительные тенденции. За весь длительный предыдущий интервал времени была фактически проведена только одна всем заметная реформа — монетизации льгот. Общая логика этой реформы повторялась и в дальнейшем, поэтому напомним основные моменты той реформы. Исходная идея ее вполне прозрачна: сложившаяся система льгот весьма затратна, а система их реализации малоэффективна. Существенная доля выделяемых ресурсов тратится на чиновничий аппарат по распределению льгот, и значительная часть средств, распределяемых «на халяву», расходуется неэффективно. Эффективность можно повысить, а расходы на аппарат резко снизить, если провести монетизацию льгот. Очевидно ведь, что сами льготники будут использовать получаемые ими суммы эффективнее. Реально реформа натолкнулась на сопротивление пенсионеров, и было принято в результате максимально неэффективное решение — сохранена возможность получения льгот «натурой» и увеличены размеры выплат. Но, заметим, финальная ситуация и не вполне бессмысленна — чиновничий аппарат не пострадал, а лояльность пенсионеров сохранена. А ведь чиновники и пенсионеры — важнейшие компоненты социальной поддержки властной вертикали. Таким образом, реформа задумывалась по западным лекалам, проводилась «применительно к существующей социально-политической обстановке», а на выходе получилось нечто столь неэффективное, что правительство долго потом избегало проведения всяческих реформ.

Следующими были сердюковские реформы армии. Катализатором решения стал военный конфликт с Грузией в августе 2008 года, который выявил массу проблем, связанных с недостатками системы организации и управления войсками, устареванием вооружения, снаряжения и средств связи. Надо полагать, что на закрытых совещаниях уроки войны выглядели совсем не столь радужно-победно, как в официальных СМИ, и о начале кардинальных реформ Сердюковым было объявлено уже 14 октября 2008 года. Идея реформы также определялась западными образцами. Кроме вопросов перевооружения, было решено перейти с дивизионной на бригадную систему организации войск, по возможности заменить систему интендантского снабжения войск на коммерческую через специально создаваемую структуру «Оборонсервиса», сократить (до западных норм) численность штабных учреждений и офицерско-генеральского состава. Численность командного состава привязывалась к численности соответствующих строевых подразделений. Для проведения таких реформ потребовался человек со стороны, сами генералы хотели реформироваться не более, чем руководство РАН (о реформе Академии ниже).

Естественно, отмена интендантства и массированное сокращение численности офицерско-генеральского состава не могли не вызвать резкой оппозиции в армии. При этом руководство некоторыми созданными структурами (в частности, «Оборонсервиса») ожидаемо оказалось небезупречным (а то система интендантства была безупречна?), и, воспользовавшись этим обстоятельством, традиционное военное лобби смогло повернуть ряд элементов военной реформы вспять и вернуть свои позиции. Отметим, что по опыту военных действий и операций по принуждению к миру в Осетии, в Крыму, на Восточной Украине и в Сирии не использовалось развертывание в масштабе дивизии, только на уровне отдельных (часто сводных) батальонов и полков. Даже бригадный уровень оказался слабозатребованным. В какой степени отказ от ряда компонент сердюковских реформ был оправданным, мы узнаем, когда в отставку уйдут главные бенефицианты критики этих реформ. Сказать, что военная реформа была полностью удачной (несмотря на весьма большие денежные вливания и реальные успехи в перевооружении армии), видимо, было бы неправильным.

Образование и медицина

Чуть позже начались реформы образования, в медицинском обслуживании и реформа РАН. Сначала кратко коснемся реформы образования. К настоящему моменту принято, что внедренная система ЕГЭ полезна, но результаты ЕГЭ не должны рассматриваться как решающий критерий оценки эффективности учебных заведений. В целом реформу образования также трудно считать успешной.

Теперь немного о реформе медицинского обслуживания, к сожалению, знакомой автору на опыте академической и районных систем Москвы. Идея реформы также была вполне логична и прозрачна: привязать финансирование поликлиник к числу обслуживаемых ими пациентов. Но… здесь и начинаются забавности. Лично автор несколько месяцев был лишен медицинской помощи из-за спора двух хозяйствующих субъектов (ведомственной академической и районной поликлиники), кому принадлежит право наблюдать его бренное тело. Следующий неприятный момент связан с тем, что всё медицинское обслуживание должно идти через эту единожды выбранную поликлинику. Несмотря на то что специалист в другой (также бесплатной) поликлинике может быть предпочтительнее, а выбранная поликлиника (в частности, академическая) может не обеспечивать обслуживание на дому. До реформы этих проблем не было. Что мешает при широком развитии компьютеризации привязать финансирование не к телу пациента, а к конкретному обращению к врачу, непонятно. Это было бы удобно пациентам и могло бы создать в системе гарантированного бесплатного обслуживания разумную конкуренцию между хорошими врачами и их менее успешными коллегами. Тем более что все такие обращения вполне подробно фиксируются в соответствующей документации. В СМИ обсуждалось, что развилась практика, когда врачи записывают в карточки для лучшей отчетности выдуманные обращения пациентов и выдуманные курсы лечения.

Реально на настоящий момент всё более доминирует платная система медицинского обслуживания. Большая по затрачиваемым ресурсам бесплатная система всё более оказывается занята решением задач формальной отчетности и обслуживанием тем самым интересов медицинской номенклатуры. Успешной признать такую реформу сложно. Ее таковой в подавляющем большинстве не считают ни пациенты, ни медицинский персонал.

Наука

Наконец, о самом интересном для автора — о реформе РАН. До реального начала этой реформы правительство несколько лет пыталось заставить руководство РАН самостоятельно реформировать систему Академии. Но, как и в армии, это оказалось невозможным. Для управления ресурсами была создана структура ФАНО — во многом аналог «Оборонсервиса» и пришлого министра Сердюкова в реформе армии. При этом академическая верхушка ожидаемо оказалась много слабее армейской, и центр принятия решений быстро сместился от руководства РАН к ФАНО.

Явного большого вреда от ФАНО на уровне работающих ученых пока вроде и не видно. Но многие решения эпохи ФАНО, как уже принятые, так и ожидаемые этой осенью, достаточно забавны и не способствуют успешной работе.

Так, например, известно, что в институтах РАН, еще с прошлого века, реально отсутствуют средства на командировки (а часто и на необходимое оборудование). Эти проблемы решались тем, что относительно более сильные группы тратили на это средства получаемых ими грантов (от РФФИ и иных). Фактически, гранты позволяли компенсировать недофинансирование институтов РАН. При этом достаточно эффективно и экономно — точечно. По последнему разъяснению, это считается нарушением. Теперь сотрудники должны проводить исследования по грантам в свободное от основных исследований время. Если они едут в командировку по тематике проекта, то должны брать отпуск по месту работы. Сразу возникает несколько вопросов. Значит ли это, что командировки по тематике институтов вновь станут невозможными, как в начале 1990-х, до создания системы грантов? И второй вопрос: где набрать столько отпусков, чтобы хватило и на выполнение проектов, и на реальный отпуск? Ученые всё же отчасти тоже люди, и у них есть семьи, которым иногда хочется вместе отдохнуть. Как организовывать полевые работы в этих условиях, непонятно. В частности, последнее время автор в полевых работах и в командировках проводил в среднем 2–3 месяца в год. По новому положению, на это и докторских длительных отпусков не хватит.

В связи с тем же разъяснением становится также неясно, в чем логика «отстегивания» институту 20% от суммы гранта. Ранее это легко объяснялось тем, что работа проводится с широким использованием возможностей института и бухгалтерская отчетность идет через институт (тем самым снимая с грантодержателей и значительную часть забот по оформлению, и долю ответственности). По новому положению получается, что роль института заключается лишь в том, что он берет себе 20% от суммы гранта и переводит оставшиеся средства на карточку руководителя гранта. Трудно представить более выгодную работу, чем получение за рутинный банковский денежный перевод (около пяти минут работы) примерно 100 тыс. рублей с каждого проекта. Полагаю, что банковские операции по отмыванию денег и то не столь финансово эффективны.

Не менее странное и смешное начинание ФАНО — укрупнение, создание научных центров. В отдельных случаях это, возможно, и разумно. Но при широком применении имеет только то положительное значение, что уменьшается число адресов, по которым ФАНО рассылает свои руководящие указания. Приведу два близких мне примера. На Сахалине предполагается создать Научный центр из Института морской геологии и геофизики, Сельскохозяйственного института и конструкторского бюро для океанических исследований. В Москве под эгидой Института геологии рудных месторождений, петрографии, минералогии и геохимии Российской академии наук (ИГЕМ РАН) предполагается объединить Институт физики Земли (ИФЗ РАН) и еще ряд организаций близкого профиля. Вполне очевидно, что такие объединения могут иметь только исключительно формальный характер и объединять разве что хозяйственную часть и бухгалтерию (да и то сомнительно). Всё другое — ученые советы, семинары — должно оставаться раздельным. Иначе неизбежны огромные нерациональные растраты времени квалифицированных специалистов, например геофизиков, вынужденных принимать участие в обсуждении вопросов о перспективности того или иного нового сорта кукурузы.

«Правовое поле», куда загоняют ученых реформы ФАНО, всё более резко отличается от жизненных реалий. Есть основания полагать, что такая же ситуация с «правовым полем» в медицине и, видимо, в армии. В этих условиях практическое решение вопросов становится реально возможным не «по закону», который начинает играть роль некой навязанной властями практически бессмысленной церемонии, а «по понятиям», в рамках личных договоренностей или той или иной клановой структуры. Неужели это и является целью администрации? Неужели тенденция развития клановости от люберецких к питерским станет в нашей стране всеобъемлющей? При этом правила этого как бы «правового поля» имеют тенденцию становиться настолько запутанными, что выполнение правовой «церемонии» просто не оставляет времени для реальной деятельности. Когда вам придется быть у бесплатного врача, обратите внимание, какую долю времени он реально занимается с вами, а какую заполняет разные предписанные ему бумажки. Ситуация настолько забавна и кажется настолько нежизнеспособной, что появляется уверенность: такое долго продолжаться просто не может.

Вообще говоря, очень обидно. Ведь во многих отношениях российская бюрократия стала намного современнее, удобнее, цивилизованнее. Сравните хотя бы разные конторы советского времени и современные московские многофункциональные центры оказания государственных услуг населению — небо и земля! Значит, можно было «по уму».

Или борьба с киосками под лозунгами улучшения условий жизни москвичей и внешнего вида столицы. Разве москвичам стало лучше от того, что теперь нельзя по дороге купить необходимые продукты? А уменьшение конкуренции разве не подтолкнет цены вверх? И насколько «краше» выглядят пустыри вместо торговых павильонов? Ведь, заметим, на месте уже несколько лет назад ликвидированного «Черкизона» по-прежнему только огромная пыльная и грязная комбинация строительной площадки и свалки…