Нормотворчество ФАНО, или Еще раз о любителях списывать.
Часть 1

Мнение, высказанное в данной статье,
Может не совпадать с мнением руководства института,
сотрудником которого я являюсь.

В данной статье речь пойдет не о школьниках и студентах, списывающих на экзаменах, и не о героях расследований Диссернета, а о том, как Федеральное агентство научных организаций готовит некоторые свои документы.

Представим такую ситуацию. Некоему государственному служащему поручили подготовить проект нормативного акта, регламентирующий, скажем, правила внутреннего распорядка в художественных колледжах. И вот он, чтобы не напрягаться и особо не заморачиваться, просматривает уже существующие похожие документы и выбирает один — например, «Правила внутреннего распорядка воспитательной колонии». (На всякий случай оговорюсь, что любое совпадение с действующими нормативными актами будет случайным, поскольку я это название просто придумала.)

Ну так вот, берет наш чиновник этот документ, где всё очень четко и ясно прописано, заменяет в тексте «несовершеннолетний осужденный» на «студент художественного колледжа», «воспитатель» — на «преподаватель», кое-что убирает, вставляет несколько фраз от себя — и всё, документ готов. А дальше начальник его подмахивает, и несчастным студентам колледжа приходится коротко стричься, ходить строем и что там еще положено в колониях для несовершеннолетних? ФАНО, как выясняется, зачастую проделывает с нами, то есть с сотрудниками и руководителями подведомственных ему организаций, такие же фокусы.

Антикоррупционный пакет

В ноябре 2016 года агентство разработало для подведомственных ему организаций пакет антикоррупционных документов. Найти его можно на официальном сайте ФАНО [1]. Если вы пройдете по ссылкам «Деятельность → Противодействие коррупции → Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в подведомственных организациях…», вы попадете на нужную страницу. Интересующие нас документы представлены в первом же разделе (первая, третья, четвертая и шестая ссылки). Пусть заголовки ссылок вас не смущают — они не соответствуют названиям документов.

Антикоррупционный пакет, который ФАНО настоятельно рекомендовало принять подведомственным организациям, включает четыре нормативных документа: «Антикоррупционная политика» Федерального государственного научного учреждения; Стандарт антикоррупционного поведения работников; Кодекс этики и служебного поведения работников; Положение об урегулировании конфликта интересов.

Меня немного удивило, что в названии первого документа [2] слова антикоррупционная политика были взяты в кавычки. Имелось в виду нечто прямо противоположное, т. е. коррупционная политика? Или это намек на то, что всё это лишь имитация антикоррупционной активности? Ниже мы увидим, что эти опасения имеют под собой некоторое основание.

ФАНО, по-видимому, торопилось отрапортовать, что все подведомственные ему организации приняли антикоррупционный пакет, поэтому документы этого пакета явно готовились в спешке. В них встречаются ошибки в названиях министерств, ссылках на методические материалы, в некоторых разделах присутствуют явные повторы.

Тем не менее руководство агентства, как кажется, не сомневалось, что никаких серьезных вопросов к содержанию документов не возникнет и директора подведомственных организаций просто впишут названия своих учреждений в текст там, где для них было предусмотрительно оставлено свободное место, а затем заполнят и подпишут заботливо приложенный к каждому документу шаблон приказа о введении документа в действие. Так, собственно, и произошло.

Правотворчество или плагиат?

Я не специалист в области юриспруденции, однако я понимаю, что основой для разработки локальных нормативных актов служат различные нормативные документы, в том числе федеральные законы, указы президента и пр. В этом смысле заимствования из этих последних обязательны и неизбежны. Как цитирование в научной работе. Обычно ссылка на эти документы дается в преамбуле.

В нашем случае это будут: Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» с последующими изменениями и дополнениями [3], «Методические рекомендации по разработке и принятию организационных мер по предупреждению и противодействию коррупции» Министерства труда и социальной защиты РФ от 8 ноября 2013 года [4], Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 года № 147 «О национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы».

Но заимствование заимствованию рознь. Покопавшись в Интернете — «Гугл» нам в помощь — я обнаружила источники, не упомянутые в документах, но явно использованные при их подготовке. Например, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5], на основе которого был подготовлен «Стандарт антикоррупционного поведения».

Или «Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства научных организаций и территориальных органов Федерального агентства научных организаций», утвержденный приказом ФАНО России от 16 октября 2014 года № 824 [6]. Его текст практически дословно, с минимальными изменениями и отдельными «творческими» новациями, был воспроизведен во входящем в антикоррупционный пакет «Кодексе этики и служебного поведения» для сотрудников подведомственных ФАНО организаций.

Интересно, подпадают ли составленные подобным образом документы под определение плагиата?

Кто мы такие?

Если вы обратили внимание, упоминавшиеся выше документы, которые были использованы для разработки «Стандарта антикоррупционного поведения» и «Кодекса этики», регламентируют поведение федеральных государственных служащих. И я подумала вот о чем. Если на нас, то есть обычных работников подведомственных ФАНО организаций, пытаются распространить те же нормы и требования, что и на государственных служащих (а их работа, как известно, и ответственна, и трудна), то почему бы не распространить на нас и зарплаты, социальные льготы и пенсии госслужащих? Я не против, а вы? Но пока эти требования скорее затрудняют нашу работу и приносят нам множество лишних проблем.

Почему ученые не ходят строем?

Для начала обратимся к «Стандарту антикоррупционного поведения» [7], представляющему собой, как утверждают его составители, «совокупность законодательно установленных правил, выраженных в виде запретов, ограничений, требований, следование которым предполагает формирование устойчивого антикоррупционного поведения у работников…» (п. 1.2).

Тем, кто этот документ не читал, предлагаю угадать, о каких главных угрозах коррупционного поведения в нем может идти речь. О работе диссертационных советов? О проблеме экспертизы и распределении грантов? О каких-то иных проблемах, непосредственно связанных с работой ученых? Вовсе нет. Как мы узнаем из документа, главные угрозы, помимо прочего (п. 1.4), — это «неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей» и «отклонение при осуществлении своих полномочий от должностной инструкции».

Только представьте, что станет с наукой, если каждый ученый, под угрозой прослыть коррупционером, будет строго придерживаться должностных инструкций и принимать решения только в пределах своих полномочий, этими инструкциями закрепленных, — думать только «от сих до сих» и ни шага в сторону, не дай бог, в голову мысль придет, выходящая за пределы полномочий. Наука просто перестанет существовать (вопрос, существует ли она у нас сейчас, я от себя отгоняю — стараюсь быть оптимистом).

Научные общества под запретом?

ФАНО, как мне кажется, всеми силами пытается приобщить нас к нормам и ценностям чиновничьего мира. Нет, не по злобе, а из лучших побуждений. Но получается как всегда. Возьмем для примера пункты 4.1 и 4.2 «Стандарта», которые, в частности, запрещают сотрудникам подведомственных агентству учреждений «создавать в организации структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур».

Ну хорошо, тягу к общественно-политической деятельности и религиозным культам можно удовлетворить и вне стен института. А как быть с научными обществами? Может, составителям правил антикоррупционного поведения неизвестно, но научные общества являются общественными объединениями.

Получается, что ФАНО позволяет научным работникам объединяться для защиты своих социально-трудовых прав (профсоюзы), для решения социальных проблем по месту работы (органы общественной самодеятельности; надеюсь, что советы молодых ученых попадают в эту категорию) или по принципу принадлежности к военизированным и полувоенизированным структурам (ветеранские организации), но категорически запрещает создавать профессиональные научные общества и их структуры. Казалось бы, что стоило служащим агентства, ответственным за составление этого документа, немного подумать и добавить к исключениям хотя бы научные общества и ассоциации.

Интересно, какова была бы реакция президента Русского географического общества или председателя его попечительского совета, если бы они узнали, что создание структур этого общества в научно-исследовательских институтах ФАНО объявляет проявлением коррупционного поведения?

Коррупционеры поневоле

«Стандарт» вводит еще два ограничения. Они касаются использования средств сторонних лиц и организаций. Работникам подведомственных Агентству организаций запрещается:

«— получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения. <…>

— выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности образовательного учреждения». (Орфография оригинала сохранена. — Г. К.)

Эти нормы касаются, во-первых, грантополучателей. (Ведь что есть гранты, как не средства, получаемые «от физических и юридических лиц» «в связи с исполнением должностных обязанностей», т. е. проведением научных исследований.) И, во-вторых, молодых ученых, т. к. они лишатся возможности получать гранты на поездки от оргкомитетов научных конференций и школ.

Кроме того, вторая норма то ли накладывает запрет на выезд в командировки ученых, не работающих по совместительству в учебных заведениях, то ли запрещает командирование сотрудников в любые учреждения, кроме образовательных. И кстати, у меня словосочетание «по договоренности» ассоциируется с коррупционным поведением. А у вас?

В результате складывается парадоксальная ситуация. У ФАНО денег нет, потому что секвестр бюджета. Соответственно, многие институты не имеют возможности оплачивать командировки, особенно зарубежные, необходимые для повышения престижа отечественной науки. И при этом Агентство прилагает героические усилия, чтобы, под угрозой обвинения в коррупции, отрезать сотрудников подведомственных ему институтов от тех немногочисленных источников дополнительного финансирования, которые еще сохранились. Для себя я так и не решила, делается ли всё это по недомыслию и от отсутствия профессионализма или специально, чтобы добить остатки академической науки.

Моя хата с краю

В вопросах нормотворческой деятельности в отношении подведомственных ему учреждений ФАНО занимает очень выгодную для себя позицию, наиболее емко характеризуемую фразой «Моя хата с краю». Документы оно разрабатывает, но за их качество никакой ответственности не несет. Вводить их в действие приказывает, но за последствия этого тоже не отвечает.

Если мы попытаемся обвинить составителей антикоррупционного пакета (а их явно было несколько, судя по характеру ошибок в тексте) в некомпетентности и непрофессионализме, а руководителей ФАНО в том, что они одобрили подобные документы, мы наверняка услышим: «Что вы хотите? Не мы же этот документ принимали. Мы только предложили возможный вариант». Самое печальное, что формально они будут правы.

Галина Кривошеина,
канд. биол. наук, вед. науч. сотр. Института истории
естествознания и техники им. С. И. Вавилова (ИИЕТ РАН)

В следующей части статьи речь пойдет еще о двух документах антикоррупционного пакета: «Кодексе этики и служебного поведения» и «Положении об урегулировании конфликта интересов».

1. https://fano.gov.ru/ru/

2. https://fano.gov.ru/ru/documents/card/?id_4=66535

3. http://docs.cntd.ru/document/902135263

4. www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/26

5. http://docs.cntd.ru/document/901904391

6. https://fano.gov.ru/ru/documents/card/?id_4=66026

7. https://fano.gov.ru/ru/documents/card/?id_4=66533