Проверка подписей и тестирование системы

Скандал с отказами в регистрации на выборах в Московскую городскую Думу большому числу знаковых кандидатов требует от нас внимательно присмотреться к тому, как проходила регистрация, и в первую очередь — проверка подписных листов в поддержку выдвижения кандидатов. Этому посвящена настоящая статья.

Общий и политический контекст

Выборы в Московскую городскую Думу уникальны тем, что значительному числу кандидатов, и среди них наиболее сильным, пришлось собирать подписи избирателей. С 2004 года те, кто выдвигается от парламентских партий, освобождены законом от сбора подписей. Позже перечень партий-льготников менялся, но на нынешних выборах привилегия вновь только у четырех парламентских партий.

Однако на выборах 2014 года льгота была и у партии «Яблоко». На тех выборах «Единая Россия» выдвигала кандидатов от большинства округов (29), и только от 10 округов шли самовыдвиженцы, поддержанные мэрией. Иными словами, тогда в большинстве округов было по пять кандидатов, зарегистрированных без сбора подписей.

В этот раз все административные кандидаты предпочли самовыдвижение, а у «Яблока» нет льготы. При этом муниципальные выборы 2017 года показали, что основной оппозиционной силой является не КПРФ и тем более не ЛДПР со «Справедливой Россией», а не очень единая, но умеющая в критический момент консолидироваться группа гражданских активистов, связанная с партией «Яблоко», командами Алексея Навального, Дмитрия Гудкова и других политиков (И. В. Яшин, Ю. Е. Галямина, К. С. Янкаускас и др.).

Всего на этих выборах выдвинулись 426 кандидатов. Из них 131 — от трех парламентских партий, имеющих льготу; из этой группы выбыл только один кандидат, 130 зарегистрированы. 107 кандидатов идут от партий, не имеющих льготы, 188 предпочли самовыдвижение. Этим 295 кандидатам для регистрации необходимо было собрать подписи — 3% от числа избирателей в округе. Абсолютное число требуемых подписей варьировалось от 4354 до 5315. Закон разрешает представить в окружную избирательную комиссию (ОИК) подписи с избытком не более 10% от требуемого числа. Кандидаты стремились собрать максимальное их количество, но не у всех это получилось.

Всего в ОИК представили документы на регистрацию 160 кандидатов. Однако 16 из них сдали заведомо недостаточное число подписей — они получили гарантированный отказ. Таким образом, ОИК должны были проверить подписные листы 144 человек.

В итоге были зарегистрированы по подписям 103 кандидата, а 57 получили отказы — 16 из-за недостаточного числа представленных подписей и 41 по результатам проверки подписных листов.

Однако за этой, казалось бы, достаточно благополучной статистикой скрывается весьма заметный политический контекст. Благополучно зарегистрированы все административные самовыдвиженцы, кроме двух: футболист Д. О. Булыкин и артист А. А. Соколов выдвигались от 43-го округа и подали документы с запозданием после отказа от участия в выборах А. К. Федермессер. Из 41 кандидата от Коммунистической партии Коммунисты России (КПКР) зарегистрированы 32.

В то же время из 19 кандидатов, которые были заявлены как «независимые» (я предпочитаю их называть «несистемной оппозицией» или «гражданским активом»), зарегистрированы только шесть (одного из них позже сняли по судебному решению). Из этих шести достаточно известен только бывший депутат Мосгордумы, уполномоченный по правам ребенка в Москве, яблочник Е. А. Бунимович. При этом отказы в регистрации получили бывшие депутаты Госдумы Г. В. Гудков, Д. Г. Гудков и С. С. Митрохин (ему позже, после месяца борьбы, удалось добиться регистрации), главы муниципальных образований Е. Л. Русакова и И. В. Яшин, муниципальные депутаты А. В. Бабушкин, А. А. Брюханова, Ю. Е. Галямина и К. С. Янкаускас, плюс получивший достаточно высокие результаты на выборах в Мосгордуму и Госдуму К. А. Гончаров, а также известные сподвижники Навального И. Ю. Жданов и Л. Э. Соболь.

К этому списку можно добавить еще шесть муниципальных депутатов, включая главу муниципального образования Е. А. Игнатову (избранную депутатом от «Единой России»). В целом стоит отметить, что успешность прохождения подписного регистрационного фильтра у муниципальных депутатов оказалась ниже, чем у кандидатов, депутатами не являющихся, что явно ненормально.

Как проверяют подписные листы

Федеральный закон № 67-ФЗ («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») позволяет избиркомам проверять либо все представленные подписи, либо выборочно (не менее 20% от требуемого числа). Московские избиркомы проверяли все подписи; насколько я понял, такова была рекомендация МГИК. Таким образом, у 144 кандидатов нужно было верифицировать около 700 тыс. подписей.

В принципе, проверять все подписи — более надежный путь. Но только когда их не очень много. Однако несколько лет назад я обнаружил парадокс: там, где подписей мало, чаще делают выборочную проверку, а там, где много, — проверяют все. Не может не возникнуть подозрения, что это делается намеренно: когда забраковано много подписей, кандидату их труднее отбивать.

Еще один нюанс. Основанием для отказа в регистрации служит нарушение хотя бы одной из двух норм (п. 24 ст. 38 ФЗ-67), действующих безотносительно того, какая была проверка, выборочная или сплошная. Во-первых, брак должен составлять не более 10% подписей, отобранных для проверки (подпункт «г.1»). Во-вторых, общее число подписей, признанных действительными, должно быть не менее числа требуемых (подпункт «д»), т. е. тех самых 3% от числа избирателей в округе.

Таким образом, в случае сдачи подписей с избытком при сплошной проверке допустимая доля брака получается менее 10% от общего числа: например, для тех, кто представит подписи по максимуму, она равна 10% от требуемого числа подписей, деленным на 110%, итого 9,09% от общего числа предоставленных. Для тех, кто не представил максимума, допустимая доля будет еще меньше: например, при избытке 5% она составляет 5%: 105% = 4,8%.

Арифметика подсказывает, что при выборочной проверке подпункт «д» имеет значение лишь в тех редких случаях, когда избыток подписей достаточно мал. Например, кандидат должен предоставить 5000 подписей и сдал 5050. Проводим выборочную проверку. Берем 20%, т. е. 1000 подписей. Допустим, из них 60 бракованных, т. е. менее 10%. Тем не менее кандидату будет отказано в регистрации, так как действительных подписей уже заведомо не больше 4990. Если же условный кандидат сдал подписи вовсе без избытка, то как при сплошной, так и при выборочной проверке ему откажут даже при одной забракованной подписи.

Все забракованные подписи делятся на две категории — недействительные и недостоверные. Недостоверные — это, по сути, фальсифицированные подписи, то есть подписи, выполненные от имени одного лица другим лицом.

Основания для признания подписи недействительной перечислены в 15 пунктах закона. Однако фактически оснований больше, чем 15. Например, в пункте 8 московского закона содержатся сразу семь отдельных оснований. В пункте 6 — два основания, но они различаются по способу выявления. Основания весьма разнообразны — от подписей лиц, не обладающих активным избирательным правом в данном округе, до мелких ошибок в оформлении.

Проверка подписных листов фактически состоит из трех частей. Первая часть под силу любому достаточно грамотному члену избиркома. Это проверка на полноту информации об избирателях, наличие у них активного избирательного права в округе, проверка формы подписного листа и того, как он заверен; проверка дат — собирались ли подписи после оплаты подписных листов и до их заверения, и т. п.

Вторая часть — проверка правильности информации об избирателях и существования избирателей, поставивших подписи. Сначала смотрят регистр избирателей (т. е. по ГАС «Выборы»). Если человека там не находят или обнаруживаются какие-то несоответствия, делается запрос в МВД. В ответ МВД присылает справку, и, если несоответствие подтверждается, такая справка является основанием для признания подписи недействительной.

Третья часть — проверка экспертами-почерковедами. Они могут забраковать подпись по одному из трех оснований. Во-первых, признать ее недостоверной, т. е. выполненной другим лицом. Во-вторых, выявить, что дата внесения подписи проставлена не рукой самого избирателя. В-третьих, — что данные об избирателе внесены не самим избирателем и не сборщиком подписей (это тоже основание для признания подписи недействительной).

Экспертов давно волнует вопрос: что можно выявить с помощью таких проверок? Очевидно, что обнаруживаются ошибки, связанные с неаккуратностью сборщиков и в целом штаба кандидата. Ошибки могут быть и грубые, но часто вполне простительные в условиях цейтнота и непомерного количества требуемых подписей.

А вот может ли проверка выявить фальсификацию, рисовку подписей? Вероятно, может, но только тогда, когда такая рисовка делается непрофессионально и/или на основании устаревшей базы данных. Действительно, со временем часть избирателей умирают, переезжают, меняют паспорта. И чем больше времени прошло с момента скачивания базы данных, тем больше таких неточностей.

Но если у фальсификаторов есть доступ к той самой базе данных, по которой потом проводится проверка, то неточностей вообще может не быть. Более того, учитывая, что в самой базе данных могут содержаться ошибки, при честном сборе подписей несоответствий может оказаться больше, чем при рисовке по актуальной базе.

Что касается проверки почерковедами, то выявить таким образом недостоверные подписи практически невозможно, поскольку у них нет образцов почерка избирателей. И, как показывает опыт, они по большей части бракуют подписи на основании несобственноручного внесения даты. А это, в свою очередь, делается так: находятся цепочки дат, записанных одинаковым почерком, и утверждается, что они внесены одним лицом. Далее бракуются либо все подписи с этими датами, либо все, кроме одной.

Но тут возникают вопросы. Цифры многие люди пишут одинаково. С какой степенью надежности можно выявить даты, записанные одной рукой? Особенно когда речь идет всего лишь о паре дат в одной цепочке. Но главное, что от почерковедов на практике не требуется никакого обоснования их так называемых заключений. И они довольствуются вполне голословными утверждениями, что вот такие-то даты внесены одной рукой. И такие голословные утверждения принимаются избиркомами в качестве непреложной истины. Что создает практически неограниченные возможности для произвола.

Как проверяли подписные листы в окружных комиссиях

Результаты проверки подписных листов и последующей регистрации кандидатов вызвали практически всеобщее недоумение и возмущение у тех, кто знает московскую ситуацию. Отказы в регистрации получили люди, которые достаточно известны и популярны, сбор подписей которыми был достаточно заметен. И одновременно были зарегистрированы малоизвестные кандидаты, в отношении которых есть большие сомнения в том, что они реально собирали подписи.

Мой опрос среди экспертов показал, что наибольшей популярностью пользуются две гипотезы: 1) у многих зарегистрированных кандидатов подписи проверялись весьма халтурно, небрежно; 2) у нежелательных кандидатов (а к этой категории относятся не только оппозиционеры, но и выдвинувшиеся без санкции сверху единороссы, которые могли бы отнять голоса у кандидатов, поддерживаемых мэрией) подписи проверялись с пристрастием, и многие подписи были забракованы совершенно незаконно.

Проверить эти гипотезы непросто, поскольку никакой возможности осуществить независимую проверку подписей обеих категорий кандидатов нет. Приходится использовать косвенную информацию. В частности, одним из аргументов в пользу второй гипотезы могут служить результаты повторных проверок в МГИК и ЦИК, о которых речь пойдет в следующем разделе.

А в этом разделе мы проанализируем результаты проверок, проведенных в ОИК. Здесь тоже нужно сразу отметить дефицит информации. В решениях ОИК о регистрации кандидатов вообще нет никаких сведений о результатах проверок их подписей. В решениях ОИК об отказе в регистрации есть общее число забракованных подписей, но нет никакой расшифровки — по каким основаниям сколько подписей забраковано.

Здесь большую помощь оказали судебные решения. Ряд зарегистрированных кандидатов (в основном от КПРФ) подали иски с требованием отменить решения о регистрации их соперников. Таких исков на сайте Мосгорсуда я нашел 33, и в большей их части оспаривалась в том числе и проверка подписей. Правда, в одних судебных решениях приводилось только число недействительных и недостоверных подписей, но во многих решениях есть и подробная расшифровка.

Кроме того, мне удалось получить от 15 кандидатов или их соратников (в том числе от трех зарегистрированных) копии протоколов проверки их подписных листов. Все эти данные вместе послужили базой для анализа.

Начну с общего числа забракованных подписей. Такие данные у меня есть по 73 кандидатам (то есть примерно половине тех, у кого проверяли подписи).

Диаграмма показывает частоту значений доли забракованных подписей, разделенных на однопроцентные интервалы, для 60 кандидатов, у которых доля брака меньше 22%. Видно, что диаграмма распадается на четыре кластера. В первом кластере 21 кандидат с долей брака менее 4% (отдельно стоит отметить шесть кандидатов с долей брака менее 1% — это административные самовыдвиженцы А. И. Молев и Л. И. Гусева, кандидат от партии «Родина» В. В. Присняк, кандидаты от КПКР В. А. Гоголев, Д. А. Захаров и П. С. Фёдоров). Во втором кластере девять кандидатов с долей брака между 6 и 9%. Третий кластер — 12 кандидатов с долей брака от 11 до 15%. Наконец, четвертый кластер — 13 кандидатов с долей брака от 16 до 22% (рис. 1).

Такая многофазность может считаться индикатором искусственности, определенной заданности результата проверки.

Расшифровка — сколько подписей по каким основаниям забраковано — есть для 35 кандидатов (еще по 15 известно только разделение на недостоверные и недействительные подписи). Данные по этим 35 кандидатам приведены в таблице ниже. Для большей наглядности все забракованные подписи разделены на три группы: 1) выявляемые ОИК (обозначены в таблице как «ОИК»); 2) забракованные на основании справки МВД о несоответствии данных об избирателе (обозначены как «МВД»); 3) выявляемые почерковедами (обозначены как «почерк.»).

По большинству зарегистрированных кандидатов во всех трех категориях забраковано небольшое число подписей. В отношении кандидатов, получивших отказ, ситуация разная. Например, у И. В. Яшина и Л. Э. Соболь собственно ОИК забраковала небольшое число подписей — основной упор был на МВД и почерковедов. Да и у Д. Г. Гудкова и И. Ю. Жданова подписей, забракованных ОИК, было не так много. В других случаях подписей, забракованных ОИК, гораздо больше, но по разным основаниям. Так, у К. С. Янкаускаса 577 подписей отклонено как якобы собранные до оплаты подписных листов — кандидат утверждает, что в ОИК подменили документ об оплате подписных листов, представив подложный с более поздней датой. У Е. А. Игнатовой и Е. Л. Русаковой значительная часть подписей забракована из-за неправильного оформления нотариусом списка сборщиков, причем у Русаковой вина полностью лежит на нотариусе. Как позднее пояснили в ЦИК, этот же нотариус неправильно оформил списки сборщиков и у других кандидатов, но к ним ОИК таких претензий не предъявили. У Ю. А. Серебрянской более двух тысяч подписей ОИК забраковала из-за неуказания района в адресе сборщиков — все эти подписи МГИК потом признала действительными.

В отношении экспертизы почерковедов сразу надо дать подробные пояснения. Почерковеды могут признать подпись либо недостоверной (если они определят, что она выполнена другой рукой), либо недействительной по одному из двух оснований — дата внесения подписи написана не рукой самого избирателя, или данные об избирателе внесены не избирателем и не сборщиком.

При этом по последнему основанию были забракованы подписи (422) только у одного кандидата — самовыдвиженца по округу № 30 О. К. Мусатова. Что касается недостоверных подписей, то из 50 кандидатов, о которых есть такая информация, у 26 их не найдено. У остальных 24 кандидатов недостоверных подписей от 1 до 475.

Но вот что важно. В двух случаях (К. В. Лисица, округ № 33, и И. В. Яшин, округ № 45) МГИК, рассматривая жалобу кандидата, переквалифицировала недостоверные подписи в недействительные, поскольку выяснилось, что они забракованы по основанию несобственноручного проставления даты (члены ОИК оказались ­неграмотными). Еще один такой случай зафиксирован в судебном решении в отношении И. В. Бускина (округ № 13): «Специалистом установлено, что подписи выполнены разными лицами. При исследовании записей дат внесения подписей… специалистом установлено, что в некоторых строках подписных листов… записи выполнены одним лицом… подписи были признаны недостоверными».

Кроме того, в большинстве случаев, когда были найдены недостоверные подписи, ни одной из них не забраковали по основанию несобственноручного проставления даты. Поэтому логично предполагать, что не только в отмеченных выше трех случаях, но и почти во всех почерковеды браковали подписи из-за дат, а не очень грамотные члены ОИК ошибочно квалифицировали их как недостоверные.

Что касается проверки правильности данных избирателей через МВД, то обращает на себя внимание тот факт, что у 11 кандидатов из семи разных округов по этому основанию не забраковано ни одной подписи. В некоторых судебных решениях находится разгадка данного феномена: ответ от МВД пришел, когда уже истек срок принятия решения о регистрации. Потрясающе! По всем оппозиционерам МВД успело ответить. А вот по ряду административных и технических кандидатов не успело. И мы еще что-то толкуем о равенстве.

Как отмечалось выше, проверке по базе МВД предшествовала проверка по регистру избирателей, и в МВД направлялись запросы в отношении только тех подписей, где были выявлены несоответствия с регистром. При этом в некоторых случаях мы знаем число подписей в запросе. Так, Андрей Бузин в своей статье (см. стр. 3) отмечает, что по И. В. Яшину в запросе было 734 подписи, а МВД из них признала недействительными только 232. Здесь явно напрашивается вопрос, в чем дело: столько несоответствий в регистре или это результат недобросовестности ОИК?

Есть аналогичные данные о судебных решениях и по другим кандидатам. Например, по кандидату П. С. Фёдорову (от КПКР, округ № 33) в МВД был направлен запрос в отношении 186 избирателей, однако «по данным ГУ МВД России по Москве наличие расхождений не подтвердилось». По Т. В. Гордиенко (от КПКР, округ № 16) был направлен запрос в отношении 146 избирателей, из них несоответствия выявлены у 135, однако ответ из МВД пришел в ОИК уже после составления итогового протокола проверки подписных листов.

В большинстве судебных решений есть фрагмент примерно следующего содержания: истец утверждает, что проверка достоверности подписей не проводилась, однако это утверждение опровергается протоколом и ведомостью проверки. Не знаю, что реально утверждали истцы, но вся совокупность фактов (в том числе цифры, приведенные в таблице) наводит на мысль, что в отношении многих кандидатов проверка проводилась весьма поверхностно, в отличие от ряда других кандидатов, у которых специально искали, к чему бы придраться. И это ощущение произвола усиливается, когда узнаёшь, что кандидатам удалось собрать заявления большого числа избирателей, чьи подписи были забракованы, о том, что эти избиратели собственноручно ставили подпись и дату. А также что есть заключения других почерковедов, опровергающих заключения экспертов, ­привлеченных к проверке в ОИК.

Проверка жалоб в МГИК и ЦИК

У меня нет точных данных, сколько кандидатов, получивших отказ, обратились с жалобами в МГИК. Мосгоризбирком принципиально не опубликовал ни одного решения по жалобам. Единственная удовлетворенная МГИК жалоба — С. С. Митрохина, но он получил в ОИК повторный отказ, после чего выиграл суд.

ЦИК приняла решения по 10 кандидатам, которым отказал Мосгоризбирком. При этом два кандидата (Ю. А. Серебрянская и Е. А. Игнатова) отозвали свои жалобы уже после рассмотрения их на рабочей группе Центризбиркома. Жалоба Ю. Е. Галяминой также рассматривалась на рабочей группе, но перед заседанием ЦИК обнаружилось, что она подала жалобу также в суд, и ЦИК по этой причине снял ее жалобу с рассмотрения. З. И. Шаргатова отозвала свою жалобу, после того как ЦИК отказала в удовлетворении жалоб первым пяти кандидатам.

Известно, что после рассмотрения жалоб в Мосгоризбиркоме в суд подали, помимо Галяминой, также И. Ю. Жданов, Д. О. Булыкин и М. А. Лукьянец. Также есть информация, что МГИК рассмотрел жалобы А. В. Бабушкина и К. С. Янкаускаса. Таким образом, через МГИК прошло как минимум 20 жалоб.

На заседании Центризбиркома была представлена таблица (рис. 2), показавшая, что как МГИК, так и ЦИК сокращали число забракованных подписей. С одной стороны, это может служить индикатором предвзятого отношения со стороны ОИК. Сюда можно добавить и данные по некоторым другим кандидатам. Так, у Ю. А. Серебрянской после проверки Мосгоризбиркома число забракованных подписей сократилось с 2276 до 726. И. Ю. Жданову были возвращены 153 подписи. Показателен также пример А. В. Бабушкина, у которого почти все подписи были забракованы из-за типографской ошибки — в номере счета, с которого была оплачена печать подписных листов, появилась лишняя цифра. МГИК после проверки вернула кандидату 4096 подписей, но ему всё равно не хватило действительных подписей для регистрации.

Однако, во-первых, все эти «послабления» не привели к регистрации кандидатов (кроме С. С. Митрохина). При этом на заседаниях ЦИК рабочая группа легко шла навстречу кандидату и возвращала ему подписи, когда речь шла о единицах или десятках, не влиявших на общий вывод о правомерности отказа в регистрации. Но как только речь заходила о сотнях подписей, возврат которых мог привести к отмене решения об отказе, в ход пускались самые изощренные аргументы, чтобы доказать, что подписи забракованы правильно.

Касательно МГИК важно отметить, что там все документы кандидата, в том числе и все подписи, проверялись заново. Это очень сомнительный подход с точки зрения равенства прав кандидатов: ведь у зарегистрированных кандидатов документы повторно не проверялись. При этом кандидатам не сообщалось, какие подписи МГИК оставила недействительными, и им по этой причине было трудно отбивать оставшиеся. Практически все кандидаты говорили, что увидели протокол проверки МГИК только в ЦИК — за день до заседания рабочей группы. А представитель МГИК при этом лицемерно заявлял: мы же вам сократили число недействительных подписей, чем же вы недовольны?

Однако при этом МГИК не только сокращала число забракованных подписей, но и находила новые. Так, у Ю. А. Серебрянской были признаны действительными почти все подписи, забракованные ОИК, но при этом аннулированы другие подписи. При проверке в МГИК жалобы Д. О. Булыкина число забракованных подписей увеличилось на 389 (этим ситуация с Булыкиным кардинально отличается от ситуации с отмеченными выше кандидатами). У М. А. Лукьянец, как следует из судебного решения, МГИК признала действительными 115 подписей, забракованных ОИК, но одновременно дополнительно забраковала 64.

Даже с регистрацией С. С. Митрохина всё было драматично. После первого отказа ОИК ему не хватало для регистрации 169 подписей. МГИК в своем решении по его жалобе отметила, что «по 203 подписям имеются критические замечания в части обоснования причин признания их недействительными», и обязала ОИК повторно рассмотреть вопрос о регистрации кандидата. ОИК при повторном рассмотрении признала недействительными 489 подписей, в результате кандидату не хватило 40. Суд, изучив забракованные подписи, восстановил 98, и этого оказалось достаточно для регистрации кандидата.

Все эти факты только усиливают сомнения в равном подходе избирательных комиссий к разным кандидатам и в правомерности их решений как о регистрации одних, так и об отказе другим. 

Аркадий Любарев, 
канд. юр. наук, член совета движения «Голос», член Научно-экспертного совета при ЦИК России