Проблема закупок в научной сфере — одна из острых. Предстоящее переформатирование практики государственных закупок — замена закона 94-ФЗ на закон о федеральной контрактной системе — может уменьшить число проблем либо создать новые.
На смену печально известному в научной среде закону о госзакупках должен прийти закон о федеральной контрактной системе (ФКС), о чем уже неоднократно писал ТрВ-Наука (см., в частности, № 84 ТрВ-Наука от 2 августа 2011 года). Разработанный Минэкономразвития проект закона о ФКС впервые был обнародован 1 сентября 2011 года. При разработке законопроекта были учтены высказанные в прошлогоднем обращении 3000 молодых ученых к президенту России претензии, касающиеся проблем расходования выигранных на конкурсной основе и полученных в рамках хоздоговоров средств: этот проект предусматривал возможность расходования полученных таким образом средств по особым правилам, отличным от стандартных правил расходования средств, установленных законом о госзакупках. Однако в области проведения конкурсов в научной сфере заметных улучшений не было.
Инициативная группа молодых ученых представила в Минэкономразвития свои предложения по улучшению законопроекта, некоторые из них были приняты. В частности, роль ценовых критериев для конкурсов в области научно-исследовательских работ была снижена до 20 % и в проекте закона появилось понятие о научной экспертизе (было установлено право заказчика «привлекать экспертов, экспертные организации, а также создавать экспертные советы для осуществления экспертизы конкурсных заявок»). Однако ряд наших предложений учтен не был.
Работа над проектом закона сопровождалась ожесточенным выяснением отношений между Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службой, резко критиковавшей подготовленный Минэкономразвития законопроект. Он был внесен в правительство в начале ноября 2011 года, однако затем был направлен на доработку. Попутно сменились курирующие разработку проекта чиновники Минэкономразвития.
И вот в начале весны 2012 года появилась и начала активно об суждаться доработанная министерством версия проекта закона о ФКС. 11 апреля 2012 года Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике провел круглый стол на тему «О проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе» в части планирования, размещения заказов и исполнения контрактов на выполнение НИОКР».
Из выступления заместителя министра экономического развития Михаила Осеевского стало известно, что обновленный проект закона о ФКС будет внесен в правительство уже в конце апреля, а правительство в свою очередь собирается внести проект закона в Думу до конца весенней сессии. Таким образом, перспектива замены закона о госзакупках новым законодательным актом становится всё более реальной. Поэтому важно, чтобы специфика научной сферы была учтена как можно более полно в процессе доработки и принятия закона о ФКС, а не после этого, под влиянием митингов и массовых писем. Соответственно, имеет смысл еще раз вкратце посмотреть на то, какие вопросы остаются нерешенными или не очень ясными.
Одной из потенциальных проблем, источником головной боли, являются процедуры планирования закупок, устанавливаемые проектом закона о ФКС. Он предусматривает разработку и формирование планов закупок товаров, работ, услуг с публикацией в сети интернет-графиков проведения конкурсов на трехлетний период. В планах должна быть указана, в частности, максимальная цена контракта для планируемых объектов закупок. Насколько разумна и осмысленна подобная детализация на несколько лет вперед, особенно в сфере исследовательских работ и высокотехнологичной продукции, цена которой за несколько лет может существенно измениться, — очень большой вопрос.
Поскольку закупки за счет средств полученных бюджетным учреждением грантов, госконтрактов и хоздоговоров не должны регулироваться законом о ФКС, они автоматически выпадают из-под процедур долгосрочного планирования (противное было бы очевидным абсурдом). Такие закупки, согласно проекту закона, предлагается осуществлять в соответствии с требованиями закона от 8 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», разработанного для обеспечения информационной прозрачности закупок госкорпораций, принадлежащих государству компаний и автономных учреждений. Этот закон требует от организаций разработки положений о закупках и в принципе позволяет принять положения, в которых будет предусмотрено, что закупки из грантовых средств, а также средств госконтрактов на выполнение НИР и хоздоговоров могут производиться без проведения конкурсов.
Однако в реальности могут обнаружиться подводные камни. К примеру, после принятия закона о ФКС может возникнуть парализующий закупочную деятельность правовой вакуум, который будут заполнять «типовыми положениями о закупках», имеющими шанс — в силу ли правовой малограмотности или в силу желания начальства перестраховаться -стать ничуть не лучше, чем действующий закон о гозакупках. Тем более, закон 223-ФЗ предусматривает и некоторые процедуры планирования, пусть и заметно более мягкие, чем проект закона о ФКС. Можно ли будет сочетать с ними свободу закупок из конкурсных средств и хоздоговоров — не очень ясно.
Не удивительно, что некоторая неопределенность порождает опасения, что принятие закона о ФКС может — в этом отношении — стать даже шагом назад по сравнению с исправленным в декабре законом о госзакупках (напомню, что под давлением научной общественности в закон была внесена поправка, предусматривающая возможность расходования средств грантов и госконтрактов путем закупок «у единственного поставщика», т.е. без проведения конкурса). Очевидно, что какой бы ни была окончательная редакция закона, необходимо, чтобы она обеспечила возможность оперативного расходования средств на выполнение научно-исследовательских работ, полученных по грантам из бюджетных и внебюджетных источников, а также по контрактам и хоздоговорам, и исключила бы такие средства из процедур долгосрочного планирования закупок. Также важно разработать разумные типовые положения о закупках заранее, а не делать их в пожарном порядке.
Говорилось на круглом столе и о других острых проблемах — о запрете подавать на один лот более одной заявки от учреждения и т.д. Участвовавший в обсуждении проекта представитель инициативной группы молодых ученых представил предложения группы по организации конкурсов в области НИОКР. Было сказано, в частности, о необходимости дебюрократизации процедуры подачи заявок, например введения своего рода «аккредитации» учреждений при министерствах, предусматривающей необходимость подавать полный пакет учредительных документов, выписок и т.д. только при первой подаче заявки на проводимый министерством конкурс (с необходимостью продления аккредитации раз в год или в три года), о необходимости продления срока оценки заявок в случае НИР, о введении необходимости научной экспертизы с четко прописанными регламентами как минимум для крупных заказчиков научно-исследовательских работ (министерств), а также обязательности публикации кратких отчетов по открытым работам со списком публикаций и т.д. для обеспечения общественного контроля за качеством работ. Было сказано и о том, что для финансирования собственно научно-исследовательских работ ни закон о госзакупках, ни контрактная система в общем не предназначены — такие работы следует финансировать грантами.
По итогам круглого стола были подготовлены рекомендации, учитывающие и предложения инициативной группы, но, конечно, нет гарантий, что их учтут. Тем более, что и непосредственно перед внесением проекта закона в правительство идут интенсивные межведомственные согласования, в первую очередь — торг между Федеральной антимонопольной службы и Минэкономразвития. Поэтому нельзя исключить, что в результате даже те предложения научной общественности, которые были приняты, опять исчезнут из проекта закона — Федеральная антимонопольная служба не особо склонна учитывать специфику науки.
Так что следить за происходящим важно, и, в случае чего, шум нужно поднимать не после принятия закона, а после его внесения в Думу, чтобы успеть убедить депутатов и чиновников внести в проект закона необходимые изменения во втором чтении.
Евгений Онищенко