Социальные реформы — ясная дорога в никуда?

В последнее время в стране реализуются масштабные реформы науки, образования, медицины. Необходимость реформ в этих (и многих других) областях в большинстве случаев не вызывает сомнения. Однако ответом на реформы стали массовые акции протеста ученых, врачей, преподавателей, а отзывы на реформы пестрят выражениями типа «последний удар», «разгром». В чем же дело — неужели протестующие, часто весьма осведомленные люди, несомненные специалисты в своем деле, не понимают необходимости реформ? Или неужели действительно авторы реформ воодушевлены идеями окончательного разгрома российской науки, образования, медицины? И то и другое предположение кажется неправдоподобным. Попробуем разобраться в ситуации.

Начнем с реформы науки. Передача управленческих функций в науке от Академии к ФАНО прошла уже некоторое время назад. И что на практике — на сегодня — принесла эта реформа, уже можно обсуждать. Сразу отметим, что вал решительного неприятия реформы в научных кругах заметно спал. Действительно, ожидавшегося многими разгрома научных учреждений, передачи лакомых зданий и земельных участков коммерческим структурам пока не воспоследовало. Напротив, некоторые начинания, такие как создание Российского научного фонда (РНФ) с заметным ростом размеров присуждаемых грантов и расширение номенклатуры грантов, вызывают почти всеобщее одобрение.

Отметим и тот момент, что претензии руководства РАН по поводу лишения Академии функций управления наукой не кажутся вполне обоснованными. Руководство РАН реально и не могло направлять исследовательский процесс в подведомственных учреждениях, а в последнее время уже даже и не делало вида, что организует и направляет этот процесс, фактически ограничиваясь штампованием планов и отчетов, предоставляемых институтами РАН. В сравнении с этим ФАНО, в составе которого нет и не предполагается авторитетных специалистов и структур, способных претендовать на осмысленное формировании тематики научных исследований, и которое и не высказывает претензий на подобное научное руководство, ведет себя честнее.

Так что же ФАНО делает? Реально получает от подведомственных организаций науки предложения по темам исследований, переформатирует их в государственные задания и под эти бумажки по факту предыдущих лет и исходя их текущих возможностей бюджета финансирует бывшие учреждения РАН. Естественно, такая ограниченность функций ФАНО не устраивает, и разрабатываются критерии для оценки деятельности научных учреждений. Предполагается, что на основе этих критериев ФАНО сможет проранжировать научные организации — выявить передовиков, которых планируется дополнительно поддержать, и определить аутсайдеров, закрытие которых позволит избежать нерационального расходования бюджетных денег.

Типичный и вроде вполне логичный бюрократический подход. Но здесь и начинаются принципиальные сложности. Как и в образовании (речь о ЕГЭ), бюрократам хочется получить объективную стандартизованную характеристику результативности работы подведомственных научных учреждений. Иначе они и не могут. Но в какой степени это возможно? Наиболее авторитетным признанием высокой научной результативности считается присуждение Нобелевских премий. Но эти премии присуждаются обычно за исследования, проведенные 10 и более лет назад. Только по истечении такого времени оказывается возможным надежно оценить относительную важность проведенных исследований. Можно ли надеяться, что комиссии ФАНО решат задачу оперативной (на интервале нескольких лет) оценки результативности научных исследований, которую не берется решать международное научное сообщество?

ФАНО продвигает идею оценки деятельности научных учреждений и групп исследователей по библиометрическим показателям с учетом импакт-факторов. Несомненно, такой подход более объективен и менее подвержен ситуациям конфликта интересов, почти неизбежных при решении этих вопросов научной администрацией. Ранее автор уже выступал на страницах ТрВ-Наука в поддержку таких подходов, в противовес привычному в РАН академическому администрированию. Но даже такой, наименее подверженный субъективным влияниям способ оценки довольно далек от совершенства. Действительно, представим, например, организацию, на балансе которой стоит дорогое специальное оборудование. Оборудование требует обслуживания и штата высокооплачиваемых инженеров. Вся эта дорогостоящая инфраструктура сама по себе публикации не производит. Не является ли эффективным, с точки зрения единообразной оценки результативности научных учреждений, избавиться от всего этого оборудования и персонала и пригласить в штат нескольких теоретиков? А будет ли такое решение столь же полезно в плане долгосрочного развития отечественной науки? И можно привести множество подобных примеров неодинаковости положения разных научных учреждений, проблематичности их ранжирования по единым общим правилам.

На настоящий момент предполагается снимать такие противоречия за счет использования при ранжировании подведомственных ФАНО учреждений неформализуемой экспертной оценки. Но как реализовать качественную экспертную оценку, одновременно и объективную, и высокопрофессиональную, и без конфликта интересов? Один из возможных путей сглаживания (не решения!) этой проблемы — привлечение зарубежных экспертов, в минимальной степени подверженных воздействию наших различного рода клановых и ведомственных интересов.

Подведем предварительные итоги реформы. Создана новая управленческая структура — ФАНО. Лучше ли она прежней, академической, — не вполне ясно. Пока понятно только, что ее создание потребовало дополнительных финансовых ресурсов; при этом и прежний административно-управленческий аппарат Академии также в значительной степени сохранился. Известно ведь, что в бюрократической системе много проще создать структуру, чем ликвидировать. Отсюда понятно доминирующее настроение российского научного сообщества: недоумение. А зачем всё это было надо? Ведь все положительные эффекты, прости Господи, реформы с большей легкостью достигались намного более простыми и дешевыми мерами — просто возродить и не давать администрации РАН снова придушить систему ПРНД, а также увеличить размеры грантов РФФИ и повысить ответственность и роль экспертов при оценивании проектов. Заметим, что большое положительное влияние этих почти очевидных мер на количество и качество публикаций российских ученых убедительно доказывалось рядом исследований.

Автор не является специалистом в области образования и медицины. Здесь он вынужден в значительной мере опираться на общие менее подробные сведения и на консультации с более или менее случайными специалистами. Поэтому реформы в этих областях будут охарактеризованы менее подробно.

В медицине реформа предусматривает закрытие малых лечебных учреждений и стандартизацию и укрупнение остающихся. При этом лечащий персонал заваливается потоком бумаг, только отчасти имеющих отношение к лечебному процессу. Многим, наверное, приходилось бывать у врача и с интересом наблюдать соотношение времени, затрачиваемого врачом на общение с пациентом и на заполнение разного рода сопроводительных документов. Оптимизация лечебных учреждений может и, по-видимому, действительно приводит к определенной экономии текущих бюджетных расходов и повышению среднего уровня медицинского обслуживания. Но такие изменения очевидным образом сопровождаются также и разрушением ранее созданной инфраструктуры и местных муниципальных лечебных учреждений. При этом теряются и значительные материальные ценности. Учитывая тенденцию вымирания сельского населения и исчезновения мелких населенных пунктов, такой процесс представляется также неоправданным.

Похожая ситуация и с реформой в образовании. Естественная и логичная в целом идея привязки финансирования учебных заведений к числу учащихся оказывается на поверку упрощением реальной ситуации. При таком подходе в заведомо неблагоприятных условиях оказываются нестандартные учебные заведения, нацеленные на работу с талантливыми детьми или с детьми с особенностями развития. В этих — часто уникальных — образовательных учреждениях ранее сложились специальные и, естественно, более затратные практики. В неблагоприятных условиях оказываются и сельские школы с заведомо меньшим числом учащихся. В условиях равного подушевого финансирования выживание всех таких учебных учреждений становится проблематичным. Стандартизация и оптимизация снова приводят наравне с экономией текущих бюджетных расходов к уничтожению ранее созданной, зачастую уникальной и трудно восстановимой инфраструктуры. И снова наносится тяжелый удар по существованию малых населенных пунктов.

Представляется, что во всех трех областях — науке, медицине, образовании — реформы страдают от общего системного противоречия. Даже изначально прогрессивная по своей идее реформа оказывается системно порочна. В рамках всесилия единой бюрократической вертикали реформа невозможна без задания единых, общих для всех условий и правил функционирования подведомственных учреждений. Без таких правил неизбежно получается разгул субъективистских и небескорыстных решений. Но реальная структура современного общества очень сложна и многообразна. Она не может быть описана едиными, общими правилами. Предпочтительным является решение, получаемое совокупным воздействием, компромиссом разных «центров силы». И далеко не в последнюю очередь — увеличением роли мнения научного, врачебного, преподавательского сообщества, роли общества. Многообразию «центров силы» отвечало бы разнообразие источников финансирования — как в науке и большая роль муниципальных властей, самоорганизации и благотворительности — как в образовании и медицине. Но такой множественности «центров силы» противоречит и идеология, и практика единой властной вертикали. Отсюда вывод: даже изначально ясные и прогрессивные по идее административно-бюрократические реформы в реальности оказываются скорее вредными, чем полезными. По крайней мере тем, что на их обсуждение и притирку к реальным условиям жизни отвлекаются силы от текущей работы. Напомним историю с ЕГЭ, когда по истечении некоторого времени была признана снова и необходимость вступительных экзаменов (по крайней мере в ряде вузов), и необходимость исходно неформализуемого сочинения.

Даже на первый взгляд прогрессивные, широкие и ясные планы реформирования и развития в рамках единой властной вертикали оказываются во многом дорогами в никуда.

P.S. Тем временем в рамках ФАНО была создана новая структура — Научно-координационный совет. НКС сформирован на 90% из высшей академической бюрократии — академиков и директоров институтов. То есть у ФАНО появился теперь карманный двойник Президиума РАН. Дублирование структур старого «консервативного» Президиума и нового «реформаторского» ФАНО становится всё более полным. Отсюда следует ожидать и взаимных споров по разграничению пряников и ответственности.

Остается только вспомнить народную мудрость, что у семи нянек дитя без глаза.